W doktrynie polskiego postępowania administracyjnego od wielu lat toczy się zażarta dyskusja dotycząca przyjęcia określonej koncepcji strony tegoż postępowania. Spór ten nie pozostaje zagadnieniem czysto doktrynalnym. Akceptacja każdej z wysuwanych przez przedstawicieli doktryny koncepcji strony niesie ze sobą daleko idące skutki dla praktyki organów administracji publicznej, a więc i dla każdego z nas, jako podmiotów administrowanych.

Instytucja strony postępowania administracyjnego stanowi jeden z węzłowych punktów polskiego postępowania administracyjnego, można wręcz pokusić się o stwierdzenie, że warunkuje to postępowanie. Z istoty bowiem postępowania administracyjnego „wynika, że może się ono toczyć, gdy występują w nim co najmniej dwa podmioty, musi więc istnieć organ administracji publicznej, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania, oraz musi być strona. Brak jednego z tych podmiotów powoduje nieistnienie postępowania administracyjnego”.

Należałoby w tym miejscu zacząć od wyjaśnienia pojęcia najbardziej kluczowego, bez którego analiza strony postępowania nie jest wręcz możliwa- chodzi mianowicie o definicję „postępowanie administracyjne”. Według B. Adamiak postępowanie administracyjne to: „regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygania sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej”.

W przytoczonej powyżej definicji można odnaleźć dwa elementy, które są niezwykle istotne dla rozpatrywanego zagadnienia strony postępowania. Po pierwsze w postępowaniu administracyjnym muszą brać udział zarówno organ administracji publicznej, jak i inne podmioty – zwłaszcza strona tego postępowania (w dużo mniejszym stopniu podmioty na prawach strony - organizacja społeczna, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich). Po drugie zaś rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nacechowane jest podwójną konkretnością (orzekanie o konkretnych, przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego indywidualnego podmiotu), może nastąpić tylko i wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, ergo niemal zawsze po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym niezwykle ważna jest dla jednostki jest możność nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Tylko w taki sposób będzie ona mogła dochodzić swoich praw, korzystając z uprawnień przewidzianych przepisami k.p.a., przed bezzasadnym nałożeniem na nią obowiązków lub odmową przyznania należnych uprawnień.

Artykuł 28 k.p.a. posiada kluczowe znaczenie dla analizy pojęcia strony postępowania administracyjnego. Stanowi on, iż: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.

Interpretacja norm zawartych w tym artykule jest przedmiotem sporu w doktrynie. Jednak wedle dominującego poglądu: „przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej”. Postępowanie administracyjne nie może bowiem być wszczęte jednocześnie i z urzędu, i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem „albo” wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej (. .. ) .

Każda z wymienionych powyżej, dwóch norm prawnych zawartych w art. 28 k.p.a. może być zastosowana przy spełnieniu odmiennego kręgu przesłanek, które muszą być w obu przypadkach zastosowane w sposób kumulatywny.

Pierwsza norma tworzona jest przez pierwsza cześć przepisu art. 28 k.p.a. Stanowi ona, iż „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie”. Przesłanki jej zastosowania, które muszą wystąpić łącznie, są następujące:

a) na podstawie norm prawa ustrojowego i materialnego jest w strukturze administracji publicznej organ, właściwy w sprawie indywidualnej,

b) sprawa, pozostająca we właściwości tego organu, może być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej,

c) rozpoznanie i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji może nastąpić w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym,

d) istnieje podmiot lub kilka podmiotów niepodporządkowanych organowi administracyjnemu, mających zgodnie z przekonaniem organu swój interes prawny lub obowiązek, których będzie dotyczyć postępowanie. Norma druga zawarta w przepisie art. 28 k.p.a. stanowi, iż „stroną jest każdy [. . .], kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Przesłanki zastosowania tej normy prawnej będą następujące: a) istnieje podmiot niepodporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do

udziału w postępowaniu administracyjnym,

b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - interes prawny lub

obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej,

c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to, wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie,

d) czynność procesowa tego podmiotu - żądanie wszczęcia postępowania - będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie rodzaju interesu prawnego lub obowiązku w obszarze właściwości organu.

Ustalenie, czy dany podmiot może pełnić funkcję strony w postępowaniu administracyjnym wymaga (jak to uprzednio zostało napisane) stwierdzenia istnienia interesu prawnego.

Wynika on zawsze z wyraźnego przepisu prawa materialnego, stwarzającego podstawę prawną do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W klasycznym już dziele W. Klonowieckiego dotyczącym tematyki strony postępowania administracyjnego, autor podkreślił, że występuje ona w sprawie zgłaszając roszczenie prawne. Musi ono opierać się na konkretnym przepisie prawa. Ten ostatni tworzy możliwość domagania się określonego zachowania władzy (organu administracji publicznej). Roszczenie prawne zmierza więc do realizacji prawa podmiotowego jakiejś osoby.

W literaturze prawniczej nie ma również sporu co do immanentnych cech interesu prawnego. W postępowaniu administracyjnym ochroną objęty jest jedynie interes osobisty, własny, indywidualny. Chodzi tu ponadto o interes konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Fakt, iż interes prawny znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego przesądza o odniesieniu tego pojęcia wyłącznie do interesu związanego bezpośrednio z daną osobą (podmiotem). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę.

O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie danego podmiotu oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego lecz ocena ustawodawcy. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna być normą dającą się indywidualnie wyodrębnić oraz określić. Powinna ona zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może wynikać z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego.

Mając na uwadze przytoczone ustalenia, J. Borkowski przedstawił następującą, ogólną definicję strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest nią mianowicie „osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednak dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji Tak pojmowana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, bądź też może uczestniczyć w nim w następstwie wniesienia swojego żądania, powodującego wszczęcie postępowania z urzędu.