Pochodzenie pojęcia i ewolucja jego znaczenia

Pojęcie lobbingu wywodzi się z języka angielskiego, oznacza salę recepcyjną w hotelu lub parlamencie, stąd lobbying to dosłownie: "działalność wykonywana w lobby". W swym pierwotnym, dosłownym znaczeniu słowo lobby (pochodzące od łacińskich terminów lobbium, lobbia, używanych na określenie galerii, portyku lub pasażu) oznacza kuluary. Z czasem określenie to przylgnęło do praktyki kontaktowania się z decydentami politycznymi, szczególnie w lobby angielskiej Izby Gmin lub amerykańskiego Kongresu. Powszechnie lobbingiem nazywa się wywieranie wpływu przez zawodowych rzeczników interesów (lobbistów, lobbystów) na władze publiczne .

Zdefiniowanie pojęcia lobbingu nie jest rzeczą łatwą ze względu na wielowymiarowy charakter zjawiska Dlatego przytoczymy kilka określeń występujących w literaturze przedmiotu .

W słowniku wyrazów obcych odnajdujemy również definicję lobby. Jest to „wywierany przez grupy nacisku wpływ na ciała ustawodawcze w interesie określonych warstw, grup, instytucji itd. Głównie przez przekonywanie członków parlamentu .

International Encyclopaedia of Public Policy and Administration definiuje ten rodzaj działalności szeroko, jako stymulowanie i transmisje komunikacji przez ludzi, którzy pragną skutecznie wpłynąć na procesy decyzyjne w państwie. Z kolei Philips Kotler, czołowy autorytet w dziedzinie marketingu określa lobbing opisowo, jako „kontaktowanie się i przekonywanie członków ciał ustawodawczych i urzędników państwowych do określonych rozwiązań prawnych i administracyjnych” .

Generalnie można ująć, że lobbing polega na wywieraniu wpływu na podejmowanie decyzji w instytucjach władzy państwowej. Jest to więc przekonywanie, dostarczanie i pozyskiwanie informacji, które zmierza do promocji pewnych decyzji, działań lub rozwiązań. Cechą charakterystyczną tego procesy jest jednak specyfika grupy docelowej działalności lobbistycznej: stanowią ją przede wszystkim decydenci i ich współpracownicy z organów władzy publicznej. Lobbyści to zazwyczaj byli funkcjonariusze aparatu państwowego, szczególnie władzy wykonawczej. Są to ludzie wykształceni, najczęściej prawnicy, o szerokich kontaktach. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie każda forma wywierania takich nacisków na decydentów jest lobbingiem. Lobbing bowiem są to działania zgodne z prawem i powszechnie obowiązującymi standardami moralnymi, do których zaliczamy:

• wywieranie wpływu na podejmowanie decyzji w instytucjach władzy państwowej,

• przekonywaniu decydentów i ich współpracowników,

• dostarczaniu i pozyskiwaniu informacji,

• promowaniu kreślonych działań i rozwiązań,

• komunikowaniu się i kontaktowaniu z różnymi grupami,

• zmienianiu i tworzeniu prawa.

Lobbing łączy w sobie kilka zjawisk politycznych, które dosyć trudno jest określić precyzyjnie, a które związane są ze całym obszernym zagadnieniem wywierania wpływu na procesy decyzyjne. Dlatego też zjawisko lobbingu można rozumieć w szerszym lub węższym kontekście:

• W najszerszym znaczeniu lobbing oznacza podejmowane przez osoby indywidualne, grupy osób bądź instytucje działania mające na celu wpływanie na decyzje władzy państwowej czy samorządowej, albo na administrację publiczną.

• W bardziej ograniczonym zakresie lobbing oznacza próby presji na posłów w parlamencie. Dotyczy to nie tylko działań grup interesu, ale także wpływania samych posłów na innych posłów, w imieniu osób trzecich.

• Najwęższe znaczenie terminu lobbing dotyczy układu powiązań instytucjonalnych, których celem jest przygotowanie przez lobbystę strategii działania i wywierania wpływu na treść rozstrzygnięć legislacyjnych. A więc lobbysta występuje w tym przypadku jako reprezentant cudzych interesów określonej grup ludzi, od których otrzymuje niejako zlecenie ich reprezentowania .

W podsumowaniu rozważań terminologicznych można wskazać na kilka elementów łączących większość definicji lobbingu. Rzecznictwo interesów polega na wywieraniu wpływu na proces decyzyjny w instytucjach władzy państwowej. Jest to przede wszystkim przekonywanie, dostarczanie i pozyskiwanie informacji, które zmierza do promocji pewnych decyzji, działań lub rozwiązań .

Do czego służy lobbing?

Lobbing stanowi współcześnie odmianę konsultingu, doradztwa prawnego lub politycznego. Lobbing jest jednym z pięciu narzędzi promocji biznesowej – podobnie jak relacje z prasą i innymi mediami, nadawanie rozgłosu produktom, komunikacja przedsiębiorstwa (wewnętrzna i zewnętrzna) oraz doradztwo.

W literaturze zachodniej dla określenia tego rodzaju działalności wprowadzono specjalny termin - „przemysł lobbystyczny”. Na Zachodzie profesjonalna działalność wchodząca w zakres lobbingu jest prowadzona przez wyspecjalizowane agencje, firmy public relations i kancelarie prawnicze, jak również przez przedsiębiorstwa (lobbing korporacyjny) oraz organizacje społeczne np. związki zawodowe i organizacje biznesu (lobbing instytucjonalny). Ich działalność jest traktowana jako element oddziaływania na ważniejsze części otoczenia politycznego, gospodarczego i społecznego. W biznesie, szczególnie w dużych firmach, prowadzą ją osoby lub wyodrębnione komórki organizacyjne angażujące się w następujące typy czynności:

§ komunikowanie się z rządem (government relations)

§ komunikowanie się z władzami i społecznością lokalną (community relations)

§ relacje z mediami (public relations)

§ reklama (publicity, advertisement)

§ zarządzanie problemowe (issue management), w tym relacje z grupami interesu

§ rozstrzyganie spraw spornych

§ stosunki z inwestorami (investor relations)

§ komunikowanie się z załogą i personelem

§ publikacje wewnątrzorganizacyjne

§ konferencje i seminaria .

Pozytywne i negatywne aspekty rzecznictwa interesów

Lobbing, podobnie jak inne formy aktywności grup nacisku, często budzi ambiwalentne skojarzenia. Dyskutowane są tak pozytywne, jak i negatywne aspekty takiej działalności. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez zwolenników rzecznictwa interesów jego pozytywne aspekty obejmują:

· Ułatwianie rozwiązywania konkretnych problemów środowiskowych;

· Stworzenie płaszczyzny kontaktów pomiędzy przedstawicielami elit rządzących a liderami środowisk nie włączonych bezpośrednio w sprawowanie władzy;

· Zwrócenie uwagi polityków na sprawy wyborców;

· Zwiększenie społecznego poczucia odpowiedzialności i zaangażowania obywatelskiego w sprawowaniu władzy;

· Ułatwienie rozwiązywania problemów praktycznych ponad podziałami politycznymi .

Z kolei krytycy rzecznictwa interesów wskazują na wiele negatywnych aspektów tej działalności, które mają wyraźnie niekorzystny wpływ na jakość życia publicznego. Wśród nich najczęściej wymieniają następujące zagrożenia:

· Niekontrolowana działalność lobbystów może uwikłać przedstawicieli władz w bezpośrednie zależności od grup interesów; przybierają one często postać patologii instytucjonalnych, takich jak: wykorzystywanie władzy dla celów prywatnych, korupcja, czy obniżenie sprawności państwa; w pewnych okolicznościach mogą one stać się przyczyną kryzysu państwa lub/i społeczeństwa, np. utrudniają kierowanie administracją rządową lub narzucają nieprzejrzyste zasady zachowania, korzystnych dla działań budzących wątpliwości moralne, prawne i finansowe;

· Lobbyści działają często wbrew interesom i prawom pozostałych grup interesu, co oznacza, że nieliczna wpływowa grupa może narzucić politykę sprzeczną z interesem większości; zjawiska tego rodzaju prowadzą niekiedy do faktycznego ograniczenia demokracji, która staję się fasadą dla realizacji interesów oligarchicznych;

· Grupy interesu mogą przyczyniać się do osłabienia ładu demokratycznego: często nie są one grupami przedstawicielskimi swoich członków i nie posiadają demokratycznych procedur wyłaniania decydentów;

· Swoboda zrzeszania się i wpływania na rządy może być wykorzystywana selektywnie, głównie przez najsilniejsze grupy wpływu, podczas gdy potrzeby nieposiadających takich możliwości obywateli ulegają marginalizacji

· Pojawia się niebezpieczeństwo uzależnienia interesów narodowych od zagranicznych grup nacisku, występują one zwłaszcza w mniejszych krajach lub w państwach będących w trudnej sytuacji ekonomicznej czy politycznej. Niektóre z państw znajdujących się w takim położeniu bywają uzależnione nawet od pojedynczych wielkich korporacji lub inwestorów zagranicznych, którzy podporządkowują swoim interesom lokalne rynki i potencjalne możliwości rozwoju gospodarczego .

Dominacja negatywnych lub pozytywnych aspektów lobbingu zależy od wielu czynników. Są one najczęściej konsekwencją nie tylko określonych metod działalności grup nacisku, ale również pewnego kontekstu instytucjonalnego, kulturowego i społecznego, w którym są praktykowane.

Jeśli np. lobbyści działają w kraju, którego kultura, społeczeństwo i instytucje państwowe wyróżniają się dużym przyzwoleniem na korupcję lub nepotyzm, jest bardzo prawdopodobne, że będą wykazywali większą skłonność do zachowań patologicznych.

Regulacja prawna lobbingu na świecie

Pierwsze regulacje prawne lobbingu pojawiają się w Stanach Zjednoczonych, gdzie początkowo zakazano lobbingu i karano jego uprawianie grzywną lub pozbawieniem wolności (Konstytucja stanu Georgia z 1877, Konstytucja stanu Kalifornia z 1879 r.) . Do dnia dzisiejszego ustawowe regulacje lobbingu posiadają jedynie kilka państw na świecie: Filipiny (1957), Kanada (1988), USA (1995), Gruzja (1998), Litwa (2000), Peru (2003), Polska (2005) i Węgry (2006). Ponadto wszystkie stany USA oraz prowincje Kanady posiadają odrębne regulacje ustawowe lobbingu. Spotyka się także regulacje szczątkowe lobbingu zawarte w regulaminach izb parlamentu (m.in. Austria, Brazylia, Kanada, Norwegia, Walonia (Belgia), Parlament Europejski) oraz aktach prawnych niższej rangi.

Lobbing w Polsce

Kto w Polsce uprawia działalność lobbystyczną?

a) duże przedsiębiorstwa i korporacje - wśród nich główna rolę pełnią firmy zagraniczne. Przenoszą one z innych krajów rozwiązania organizacyjne i strategie lobbystyczne i stosują je w Polsce;

b) politycy i grupy interesów powiązane z władza polityczną;

c) branżowe grupy interesów ekonomicznych;

d) związki, organizacje i stowarzyszenia gospodarcze - wśród nich za najbardziej znaczące uważa się: Konfederację Pracodawców Polskich, Krajowa Izbę Gospodarczą, Polska Rade Biznesu. Biorą one udział w procesie legislacyjnym, monitorują i opiniują akty prawne, wypowiadają się na temat polityki gospodarczej rządu i ingerencji państwa w gospodarkę, organizują spotkania i dyskusje na tematy gospodarcze z czołowymi przedstawicielami życia politycznego. Stanowiska najbardziej aktywnych obecne są mediach, ich członkowie finansują kampanie wyborcze wybranych polityków i popierają własnych kandydatów wyborach parlamentarnych;

e) związki zawodowe - Niezależny Samodzielny Związek Zawodowy „Solidarność” oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Ważną rolę odgrywają także niektóre branżowe organizacje o charakterze masowym m.in. Związek Nauczycielstwa Polskiego. Grupy takie dysponują silnymi instrumentami nacisku politycznego instrumentami postaci masowej mobilizacji członków czy strajku;

f) organizacje i stowarzyszenia społeczne - największa aktywność przejawiają one w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, rodziny, dzieci i młodzieży, sztuki i kultury, rozwoju regionalnego lokalnego, kultury fizycznej, praw konsumenta, oraz feministyczne czy ekologii. Organizacje te nie stanowią jednak takiej siły, jaka posiadają te ugrupowania na Zachodzie. Jednak potarcia one doskonale dochodzić swoich praw, czego dowodem są liczne protesty czy strajki;

g) lokalne władze samorządowe - podejmują one działania zmierzające do zwiększenia udziału samorządów w finansach państwa, zmiany prawa, wspomagają rozwój lokalny, pozyskują nowych inwestorów;

h) wyspecjalizowane firmy doradcze i konsultingowe .

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa została uchwalona 7 lipca 2005 roku. (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414), a weszła w życie 7 marca 2006 roku. Jest to regulacja szczątkowa, która obejmuje wyłącznie ustawy i rozporządzenia ministrów, Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów. Lobbista jest zobowiązany wyłącznie do rejestracji. Polska ustawa nie przewiduje składania przez lobbistów sprawozdań, a obowiązek sprawozdawczy nałożyła na adresatów lobbingu, czyli organy państwa. Jednocześnie lobbiści otrzymali szerokie uprawnienia, jak możliwość wykonywania swojej działalności w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej. Ustawa jest powszechnie krytykowana jako niespełniająca swojej roli i fasadowa . Ponadto, w ustawie uregulowano zagadnienia nie związane wprost z lobbingiem, a dotyczące: zasady jawności procesu tworzenia prawa (obowiązkowe programy prac legislacyjnych publikowane przez Radę Ministrów i poszczególnych ministrów), środków antykorupcyjnych, czy realizacji obywatelskiego prawa petycji do władz (wysłuchanie publiczne).