Podległość organizacyjna jako podstawa wydania aktu prawa

wewnętrznie obowiązującego 2 jak odnosi się ta zasada do wyroku z 20 czrwca 3 przedmiot badan trybunalu konst, analiza i wnioski

„za podstawowy element konstytucyjnego modelu aktów prawa wewnętrznie obowiązującego uznać należy zakres tegoaktu

, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć

jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe wydającemu taki akt". Innymi słowy,

aby wydanie aktu o wewnętrznym charakterze było konstytucyjnie dopuszczalne, musi

zaistnieć między wydającym akt a jego adresatem stosunek organizacyjnej podległości.

„Jeżeli stosunek taki nie występuje, to sytuacja prawna adresatów może być normowana

tylko aktami prawa powszechnie obowiązującego a ustawodawca nie może przekazać danej kwestii do

unormowania aktem prawa wewnętrznego.

Jak wskazuje orzecznictwo Trybunału, podległość organizacyjna rozumiana jest

jako „więź ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą

ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działania

podmiotów podporządkowanych, w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie

dobranych dla danej sytuacji środków" (K. 21/98). Co do zasady podmiotami, które są

związane aktem kierownictwa wewnętrznego, będą organy niższego szczebla, własne

jednostki organizacyjne organu wydającego akt lub jego pracownicy i funkcjonariusze

. Podległość

organizacyjna, o której mowa w art. 93 Konstytucji, rozumiana jest jednak szerzej niż

znana prawu administracyjnemu relacja hierarchicznego podporządkowania

(kierownictwa) i wykracza poza stosunek zależności osobowej albo służbowej (por.: K.

25/99).

Pojęcie „organizacyjnej" podległości (uzasadniającej dopuszczalność wydawania

aktów prawa wewnętrznie obowiązującego) Trybunał wyraźnie stara się w swoim

orzecznictwie oddzielić od pojęcia podległości „funkcjonalnej". W wyroku o sygn. K 25/99 Trybunał zaznacza, iż przyjęcie, że

funkcjonalne zależności „odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu «organizacyjnej

podległości» mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stałoby się odróżnienie

«jednostek organizacyjnie podległych» organom wydającym akty o charakterze

wewnętrznym od jakichkolwiek innych rodzajów relacji występujących między dowolnymi

podmiotami a tymi organami (...). W praktyce oznaczałoby to, że zawsze, kiedy jakieś

podmioty łączy z organem państwa nawet szeroko rozumiana zależność funkcjonalna, a we

współczesnym świecie trudno sobie wyobrazić sytuacje, w których zależność taka w ogóle

nie występuje, organ może kierować do tych podmiotów wiążące je akty normatywne

W wyroku o sygn. K 25/99 Trybunał uznał,

że z faktu konstytucyjnego umiejscowienia NBP jako „centralnego banku państwa" oraz

nałożenia zadań w zakresie ustalania i realizowania polityki pieniężnej oraz stania na

straży wartości pieniądza, w sposób immanentny musiał wynikać jakiś rodzaj władztwa

NBP nad bankami komercyjnymi (co uzasadniało rozszerzenie pojęcia organizacyjnej

podległości na pewne funkcjonalne podporządkowanie banków komercyjnych wobec

NBP).

 4.3. Akty prawa wewnętrznego

.2. Przedmiotem badań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99 był charakter uchwał Rady Polityki Pieniężnej i zarządu Narodowego Banku Polskiego wydawanych w celu realizacji konstytucyjnych zadań Narodowego Banku Polskiego. Art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 nie konstytucji pozostawiają wątpliwości dotyczących braku kompetencji prawotwórczych NBP do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.

Zadania NBP normuje konstytucja w art. 227 ust. 1 konstytucji zobowiązując NBP do "ustalania" polityki pieniężnej. "Ustalanie" oznacza określanie pewnych norm i reguł oddziaływania na gospodarkę w celu osiągania założonych rezultatów. Polega ono z reguły na korzystaniu z instrumentów klasycznych (finansowych i ekonomicznych), jednakże niejednokrotnie może wymagać władczej ingerencji, a więc instrumentów bezpośrednich; jeżeli bowiem NBP jest konstytucyjnie władny do "ustalania", rozumianego jako określanie pewnych reguł lub norm, to z tego wynika, że te podmioty, które uczestniczą w określonym obrocie bankowym, powinny zachować się w sposób odpowiadający tym regułom (normom). Brak konstytucyjnej legitymacji NBP do stanowienia norm powszechnie obowiązujących wymaga dokonania analizy dotyczącej formy władczych działań NBP.

Trybunał rozważając ewentualność uznania kwestionowanych aktów organów NBP za akty prawa wewnętrznego zwrócił uwagę na sporne doktrynalnie i orzeczniczo rozumienie art. 93 konstytucji, regulującego akty tzw. prawa wewnętrznego. W ust. 1 tego przepisu zwracają uwagę pojęcia: "charakter wewnętrzny" i "podległość organizacyjna", natomiast w całym art. 93 relacja pomiędzy ust. 1 a ust. 2. Normy aktu wewnętrznego nie mogą być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani też nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt. Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć refleksu w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywateli. .

Trybunał uznał, że kryterium "organizacyjnej podległości", o którym mowa w art. 93 ust. 1, a od spełnienia którego zależy dopuszczalność stanowienia aktów prawa wewnętrznego, należy rozumieć szerzej niż "hierarchiczne podporządkowanie" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym. W tym ostatnim pojęcie "hierarchicznego podporządkowania" wyraża jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego. Na tę zależność składają się dwa elementy: zależność osobowa i zależność służbowa. Zależność osobowa rozpoczyna się z chwilą nawiązania stosunku pracy osoby pełniącej funkcje organu, a kończy w momencie jego ustania. Niekiedy rozszerza się pojęcie zależności osobowej przez włączenie do niej dyspozycyjności pracownika. Zależność osobowa łączy się ściśle z zależnością służbową. Podległość służbowa w systemie hierarchicznego podporządkowania wyraża się w możliwości wydawania poleceń służbowych przez organ wyższy organowi niższemu. Kierowanie organem niższym w obrębie zależności służbowej odbywa się za pomocą aktów dwojakiego rodzaju: aktów generalnych (okólników, wytycznych, instrukcji, zarządzeń) oraz aktów indywidualnych (poleceń służbowych). Stosunek organizacyjny, wyrażający się w hierarchicznym podporządkowaniu, jest stosunkiem miedzy organami administracji publicznej. Jego treść podobna jest do treści stosunków powstających między pracownikami urzędów a ich zwierzchnikami służbowymi. Trybunał przyjmując szersze rozumienie "organizacyjnej podległości", polegal na uznaniu, że może ona obejmować, poza "hierarchicznym podporządkowaniem" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, także więź ustrojowo-prawną,

W prezentowanej sprawie K. 25/99 pojawiły się wątpliwości, czy szersze rozumienie "organizacyjnej podległości", dopuszczone przez Trybunał w wyroku K. 21/98, można odnieść także do różnorakich, w tym funkcjonalnych, powiązań jakie występują między NBP i innymi bankami. Banki komercyjne są prawnie samodzielnymi podmiotami, posiadają osobowość prawną i samodzielnie prowadzą gospodarkę finansową. Ani konstytucja, ani ustawy nie nakładają na banki komercyjne obowiązku współdziałania z NBP w realizacji polityki pieniężnej państwa. Z faktu wyznaczenia przez konstytucję NBP zadań w zakresie ustalania i realizacji polityki pieniężnej nie wynika "organizacyjna podległość" temu bankowi innych banków. Kompetencji i obowiązków związanych z tego rodzaju podległością nie można bowiem domniemywać. I choć relacje między NBP i innymi bankami mają niewątpliwie charakter funkcjonalnej zależności, to jednak może budzić wątpliwości, czy w sytuacji gdy treścią zarządzeń lub uchwał organów NBP będzie "ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej", będą one miały charakter wewnętrznie wiążący dla uczestników obrotu prawnego. Przyjęcie, że tego rodzaju funkcjonalne zależności jakie występują między NBP a innymi bankami odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu "organizacyjnej podległości" mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stałoby się odróżnienie "jednostek organizacyjnie podległych" organom wydającym akty o charakterze wewnętrznym od jakichkolwiek innych rodzajów relacji występujących między dowolnymi podmiotami a tymi organami. Tym samym nie można by odróżnić sytuacji, w których organy te byłyby upoważnione do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym od sytuacji, w których nie mielibyśmy do czynienia z tego rodzaju upoważnieniem. W praktyce oznaczałoby to, że zawsze kiedy jakieś podmioty łączy z organem państwa (lub podmiotem wykonującym zadania publiczne) nawet szeroko rozumiana zależność funkcjonalna, a we współczesnym świecie trudno sobie wyobrazić sytuacje, w których zależność taka w ogóle nie występuje, organ może kierować do tych podmiotów wiążące je akty normatywne o charakterze wewnętrznym.

Szczegółowa analiza zakwestionowanej uchwały RPP i Zarządu NBP pozwoliła Trybunałowi uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo "rozchwiania" konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja - Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne.(ustalanie polityki pieniężnej Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze.