1. Wstęp

Ochrona środowiska, jak wiele skomplikowanych zadań potrzebuje szczególnego planu wykonania. Dlatego też rząd państwa ustanawia politykę ekologiczną celem osiągnięcia pożądanego stanu środowiska. Do realizacji polityki ekologicznej państwa niezbędny jest szereg narzędzi, które pomagają w osiągnięciu zadań określonych w polityce i zdobywaniu finansów. W niniejszej pracy skoncentrowano się na aspekcie ekonomicznym w ochronie środowiska oraz przybliżono zagadnienie instrumentów ekonomicznych ochrony środowiska.

2. Polityka ekologiczna

Polityka ekologiczna jest to świadoma i celowa działalność państwa, władz samorządowych i podmiotów gospodarczych w zakresie gospodarowania środowiskiem, czyli użytkowania jego zasobów i walorów, ochrony i kształtowania ekosystemów lub wybranych elementów biosfery. Ma ona na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska. Podstawą tworzenia polityki ekologicznej jest zdefiniowanie jej przedmiotu, funkcji, celów, zasad i narzędzi realizacji.

Najważniejszym przedmiotem zainteresowania polityki ekologicznej jest środowisko przyrodnicze, jego jakość oceniana z punktu widzenia potrzeb biologicznych, społecznych

i gospodarczych ludzi. Kolejnym przedmiotem polityki ekologicznej są potrzeby społeczne, takie jak potrzeba rekreacji, posiadanie miejsca kultu religijnego lub historycznego. Ostatnim z przedmiotów polityki ekologicznej są potrzeby gospodarcze. Muszą one być zaspakajane

z uwzględnieniem dwóch wcześniej wymienionych.

Do głównych funkcji polityki ekologicznej należą:

• Wskazanie celów działań proekologicznych;

• Określanie podstawowych warunków osiągnięcia wytyczonych celów, takich jak zasady funkcjonowania polityki ekologicznej, hierarchia celów czy zadania zapewniające ich realizację;

• Wskazanie czynników ułatwiających oraz utrudniających osiągnięcie założonych celów;

• Wskazanie najkorzystniejszych sposobów (środków, narzędzi, instrumentów) osiągnięcia wyznaczonych celów.

Cele polityki ekologicznej podzielone są zazwyczaj na cel główny, cele szczegółowe, które obejmują cele podporządkowane pierwszego, drugiego i kolejnych poziomów

o układzie hierarchicznym względem celu głównego oraz cele pośrednie i uboczne, powiązane z celem głównym w sposób pośredni. Celem nadrzędnym powinno być osiągnięcie, a następnie utrzymanie takiego stanu środowiska, który zapewni normalny rozwój ludzi i zminimalizuje lub zupełnie wyeliminuje choroby uwarunkowane środowiskowo.

Zasady polityki ekologicznej definiują, w jaki sposób będzie ona tworzona

i wprowadzana w życie. Można wyróżnić trzy grupy zasad:

• Określające charakter polityki (np. skuteczność, obiektywność, bezstronność);

• Określające relacje między polityką ekologiczną a gospodarczą, społeczną

i międzynarodową;

• Ukierunkowujące narzędzia realizacji polityki ekologicznej.

Środki realizacji polityki ekologicznej mają zazwyczaj charakter informacyjny, porządkująco-organizacyjny lub techniczno-technologiczny. Można powiedzieć, że środki te tworzą warunki dla funkcjonowania instrumentów polityki ekologicznej.

Instrumenty wdrażania polityki ekologicznej najczęściej dzielone są na prawno-administracyjne, ekonomiczne oraz psychospołeczne. Wyróżniamy także podział, ze względu na sposób ich działania, na instrumenty regulacji bezpośredniej i pośredniej. [1]



Instrumenty prawno-administracyjne dzielimy na:

• Normy o charakterze ogólnym, do których zalicza się przepisy dotyczące użytkowania i ochrony środowiska, w tym odnoszące się do organizacji zarządzania środowiskowego (ISO 14000, EMAS), systemu monitoringu ekologicznego, sprawozdawczości z zakresu ochrony środowiska itp.,

• Normy ekologiczne szczegółowe, które dotyczą ochrony wybranych składników środowiska: powierzchni ziemi, powietrza atmosferycznego, wód, kopalin, lasów, roślin i zwierząt, a także krajobrazu i przestrzeni.

Do aktów administracyjnych możemy zaliczyć decyzje administracyjne, koncesje, licencje, pozwolenia administracyjne, zezwolenia i zgody. Przykładami aktów administracyjnych stosowanych w Polsce są decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu i wibracji, pozwolenia na usuwanie drzew z terenu nieruchomości, pozwolenia na gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz koncesje geologiczne wydawane na rozpoznanie i eksploatację surowców mineralnych.[2]

Instrumenty społeczne mają na celu podnoszenie świadomości ekologicznej, czyli poznania przez człowieka rzeczywistości przyrodniczej oraz jego miejsca w środowisku przyrodniczym. Podstawowym instrumentem w grupie psychologicznych instrumentów jest edukacja ekologiczna. Wyróżnia się edukację formalną (szkolną) i nieformalną (działalność organizacji ekologicznych, warsztaty, konferencje, konkursy organizowane przez samorządy lokalne). Do tej grupy zaliczyć możemy także różnego rodzaju akcje ekologiczne takie jak międzynarodowy „Dzień Ziemi”, „Sprzątanie Świata”. [3]

3. Instrumenty ekonomiczne w ochronie środowiska

Jak głosi Ustawa o Ochronie Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r., „instrumentami ekonomicznymi w ochronie środowiska w Polsce są:

• Opłata za korzystanie ze środowiska,

• Administracyjna kara pieniężna,

• Zróżnicowane stawki podatków i innych danin publicznych służące celom ochrony środowiska.” [4]

3.1. Opłaty za korzystanie ze środowiska

Najistotniejszym instrumentem pośredniej ochrony środowiska są opłaty za korzystanie ze środowiska, często nazywane błędnie – podatkami ekologicznymi. Traktuje się je jako płatności ponoszone za użytkowanie środowiska przyrodniczego.

Opłaty obowiązują na:

• Gazy lub pyły wprowadzane do powietrza;

• Substancje wprowadzane ze ściekami do wód lub do ziemi;

• Wody chłodnicze wprowadzane do wód lub do ziemi;

• Umieszczenie odpadów na składowisku;

• Pobór wody podziemnej;

• Pobór wody powierzchniowej śródlądowej;

• Powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni, z których wprowadzane są do wód lub do ziemi wody odpadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne; [5]

Opłaty odprowadzane są w celu pokrycia wydatków związanych z niektórymi czynnościami i świadczeniami ze strony organów państwowych. Najczęściej przekazywane są funduszom celowym, takim jak Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Opłaty za korzystanie ze środowiska płacone są w urzędzie marszałkowskim właściwym ze względu na miejsce korzystania ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty na podstawie stawek obowiązujących w okresie, kiedy korzystał ze środowiska.

Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, a także ilości, jakości i rodzaju pobieranej wody. Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy nie tylko od ich ilości i rodzaju, ale także od czasu ich składowania. Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków zależy od rodzaju

i ilości substancji zawartych w ściekach, a do tego od wielkości, rodzaju i sposobu zagospodarowania terenu, z którego są one odprowadzane. [6]

3.2. Kary za naruszenie przepisów

Kary pieniężne ponoszone są za nieprzestrzeganie norm korzystania ze środowiska. Wymierzane są one przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Wyróżniamy kary za przekroczenie określonych w pozwoleniach:

• ilości lub rodzaju pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza,

• ilości, stanu lub składu ścieków,

• ilości pobranej wody,

• poziomów hałasu,

• ilości składowania lub magazynowania odpadów, a także naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób ich składowania.

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska przekroczenie lub naruszenie prawa stwierdza na podstawie kontroli, a w szczególności dokonywanych w ich trakcie pomiarów lub innych ustaleń.

Kara równa jest 10-krotnej wielkości jednostkowej stawki opłat za pobór wód, wprowadzanie gazów lub pyłów do środowiska. Za składowanie odpadów z naruszeniem rodzaju i sposobu składowania odpadów wymierza się karę w wysokości 0,1 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każda dobę składowania. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska można zapłacić karę nawet

48 zł za 1 dB przekroczenia. Wysokość kary za przekroczenie poziomu hałasu jest zależna od pory dnia. [7]

3.3. Depozyty ekologiczne i opłaty produktowe

„Depozyty ekologiczne to obciążenia finansowe nakładane na produkty szczególnie niebezpieczne, nawet w skali jednostkowej, dla środowiska w fazie poprodukcyjnej lub pokonsumpcyjnej. Podlegają one zwrotowi w momencie przekazania dobra do recyklingu, neutralizacji lub właściwego (pod względem ekologicznym) składowania poprodukcyjnego/pokonsumpcyjnego.”

Opłaty produktowe to obciążenia finansowe nakładane na produkty szkodliwe dla środowiska w fazie produkcji, użytkowania lub składowania, które charakteryzują się rozproszonym sposobem konsumpcji (np. gospodarstwa domowe), które powodują stosunkowo niewielkie szkody środowiskowe w skali pojedynczego użytkowania (konsumpcyjnego lub produkcyjnego), lecz wywołujące istotne zagrożenie dla środowiska, jeśli chodzi o zużycie jako całość.

Celem wprowadzania opłat produtkowych i depozytów ekologicznych jest:

• Ograniczanie wytwarzania produktów uciążliwych dla środowiska, zarówno w fazie użytkowania, jak i składowania, zwłaszcza tych, dla których istnieją bezpieczniejsze substytuty,

• Ograniczanie ilości takich odpadów trafiających na wysypisko,

• Skłonienie konsumentów do zakupu produktów bezpieczniejszych dla środowiska,

• Wyrobienie nawyku segregowania odpadów i przekazywania ich odpowiednim odbiorcom,

• Zdobycie finansów koniecznych do stworzenia systemu zbiórki, utylizacji

i recyrkulacji odpadów. [8]

Opłaty produktowi i opłaty depozytowe, zwane także narzędziami stymulującymi gospodarkę odpadami, zostały wprowadzone do polskiego prawa wprowadzone w ustawie

o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz

o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2002 r. [9]

3.4. Źródła finansowania przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska

W systemie finansowania ochrony środowiska w Polsce szczególną rolę odgrywają fundusze celowe. Najważniejszy wśród nich jest Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który dzieli się na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz fundusze wojewódzkie, powiatowe i gminne. Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywają one z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie o ochronie środowiska oraz kosztów działalności.

Przychodami tych funduszy mogą być:

• Wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar za naruszenie przepisów,

• Wpływy z opłat produktowych,

• Dobrowolne wpłaty, darowizny, świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji oraz wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska

i gospodarki wodnej,

• Przychody z tytułu emisji obligacji własnych,

• Kredyty i pożyczki. [10]

Środki gminnych funduszy przeznacza się na

• Edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju,

• Wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska, innych systemów kontrolnych i pomiarowych oraz badań stanu środowiska przyrodniczego,

a także systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła.

• Realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym instalacji i urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej,

• Urządzanie i utrzymywanie terenów zielonych, zalesionych i zakrzewionych,

• Realizację przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami,

• Wspieranie działań przeciwdziałających zanieczyszczeniom,

• Profilaktykę zdrowotną dzieci zamieszkałych na obszarach, na których występują przekroczenia standardów jakości środowiska,

• Wspieranie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz pomoc dla wprowadzania bezpieczniejszych dla środowiska nośników energii, wspieranie przyjaźniejszych środowisku form transportu,

• Działania z zakresu rolnictwa ekologicznego, bezpośrednio oddziałujące na stan gleby, powietrza i wód, w szczególności na prowadzenie gospodarstw rolnych produkujących metodami ekologicznymi, położonych na obszarach szczególnie chronionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody,

• Inne zadania ustalone przez radę gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na programy ochrony środowiska. [11]

Po 1 maja 2004 roku, czyli po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej otworzyły się przed nami nowe możliwości zdobywania funduszy na ochronę środowiska. Wiele przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska zostało dofinansowanych dzięki Europejskiemu Funduszowi Spójności. Jednym z największych jego programów jest „Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko”, który został opracowany przez stronę polską w celu określenia zasad działania funduszy europejskich (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności) w różnych sektorach, wśród których znalazło się także środowisko. [12] W ramach tego programu na terenie Polski dofinansowanych zostało już 200 projektów. [13]

Kolejnym źródłem finansów na ochronę środowiska są dwa instrumenty Europejskiego Obszaru Gospodarczego: Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Norweski Mechanizm Finansowy. W ramach obu tych mechanizmów Polska otrzymała na lata 2004-2009 ponad 530 mln euro. [14]

Dodatkowo projekty o oddziaływaniu transgranicznym, które wpływają na ochronę klimatu lub które są rozwiązaniami modelowymi, mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków niemieckich. Pierwszym projektem dofinansowanym była modernizacja polskiej ciepłowni w Zgorzelcu, dofinansowanie wyniosło 2 mln euro. [15]

4. Podsumowanie

W Polsce realizowana jest zasada polityki gospodarczej i ekologicznej „płaci sprawca zanieczyszczeń”. Do jej stosowania niezbędne jest istnienie ekonomicznych instrumentów ochrony środowiska, jako narzędzi oddziaływania na zachowanie producentów

i konsumentów zanieczyszczeń. Instrumenty te jednak powinny być wspierane przez instrumenty prawno-administracyjne, takie jak limity emisji i normy ekologiczne.

Ocenia się, że opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska, jako jedne

z najczęściej stosowanych instrumentów ekonomicznych, częściej spełniają funkcję funduszowi niż wymuszają na konsumentach i producentach ekologiczne zachowania. Przyczyną takiego stanu może być brak odpowiedniej edukacji na ten temat, ale także istnienie ulg, a nawet wyłączeń z płacenia opłat. Może to prowadzić do poczucia niesprawiedliwości i nierówności wobec prawa. Inną wielce prawdopodobną przyczyną takiego stanu rzeczy może być mała ściągalność istniejących kar i opłat. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być upowszechnienie opłat produktowych, które pozbawione są problemu windykacji. [15]

5. Literatura

[1] K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, „Ochrona Środowiska”, str.64-68

[2] B. Gajdzik, A. Wyciślik, „Wybrane aspekty ochrony środowiska i zarządzania środowiskowego”, str. 46-49

[3] B. Gajdzik, A. Wyciślik, „Wybrane aspekty ochrony środowiska i zarządzania środowiskowego”, str. 51-53

[4] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r., Prawo Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 62, poz. 627, art.272

[5] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, Dz. U. nr 196, §1

[6] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r., Prawo Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 62, poz. 627, art.274-277 i 284-285

[7] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r., Prawo Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 62, poz. 627, art.289-308

[8] II Polityka Ekologiczna Państwa, Warszawa, czerwiec 2000r., rozdział 4.2

[9] http://e-prawnik.pl/biznes/prawo-administracyjne/ochrona-srodowiska/artykuly/czego-dotycza-oplaty-produktowe-i-oplaty-depozytowe.html , 5 listopada 2009, 18:50

[10] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r., Prawo Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 62, poz. 627, art.400-401

[11] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r., Prawo Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 62, poz. 627, art.406

[12] Podręcznik Wdrażania – Przewodnik po Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Warszawa, październik 2009r

[13] ttp://www.mos.gov.pl/artykul/70_infrastruktura_i_srodowisko/10272_juz_200_projektow_otrzymalo_potwierdzenie_o_dofinansowaniu.html , 9 listopada 2009, 16:45

[14] http://www.mos.gov.pl/artykul/330_granty/350_podstawowe_informacje.html , 6 listopada 2009, 20:15

[15] http://www.mos.gov.pl/artykul/201_projekty_polsko_niemieckie/394_wspolpraca_polsko_niemiecka.html , 6 listopada 2009, 20:20

[16] K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, „Ochrona Środowiska”, str.147-152