Według Jerzego Starościaka, prawna forma działania administracji to określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego, czyli dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy.

System prawnych form działania administracji stanowi dorobek teorii oraz orzecznictwa sądowego i dotychczas nie został w całości skodyfikowany. Prawodawca, nakładając na administrację publiczną obowiązek realizacji różnorodnych zadań, nie zawsze określa formę ich realizacji. Do kompetencji organu należy więc dokonanie wyboru najwłaściwszej spośród form wskazanych bądź dozwolonych przez prawo.

W nauce prawa administracyjnego przedstawiane są różne koncepcje klasyfikowania prawnych form działania J. Starościak usystematyzował te formy odpowiednio do podziału ogółu działań administracji na sferę zewnętrzną i wewnętrzną.

W sferze zewnętrznej wyróżnił sześć następujących form działania:

• Stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów

• Wydawanie aktów administracyjnych

• Zawieranie porozumień administracyjnych

• Zawieranie umów

• Prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej

• Wykonywanie czynności materialno-technicznych

W sferze wewnętrznej znalazły się takie formy

• Akty generalne stosowania prawa

• Polecenia służbowe

• Czynności materialno-techniczne

Poszczególne formy różnią się między sobą przede wszystkim takimi elementami, jak: podstawa prawna, tryb dokonywania, skutki prawne, moc obowiązująca, możliwość zaskarżenia.

Stanowienie aktów normatywnych to jedna z bardziej rozpowszechnionych form działania admininistracji. Akt normatywny to władcze wyrażenie woli organu państwowego, zawierające normy postępowania skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Akt normatywny nie wskazuje zatem adresata imiennie, tylko określa cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresatem. Typowy akt normatywny ma zastosowanie zawsze, jeżeli zaistnieje określona w nim sytuacja. Według pozycji organu stanowiącego możemy podzielić akty normatywne na:

1)akty stanowione przez centralne organy państwa (zarówno organy władzy ustawodawczej- Sejm i Senat jak i wykonawczej) np.

- ustawy i uchwały Sejmu

-uchwały Senatu

-rozporządzenia, zarządzenia i uchwały organów władzy wykonawczej

2)akty stanowione przez organy terenowe (zarówno rządowe- ogólne i specjalne jak i samorządowe) np.

-rozporządzenia wojewody

-uchwały rady gminy

-uchwały i zarządzenia zarządu gminy

Według podmiotowego zakresu obowiązywania, akty normatywne można podzielić na:

1)akty powszechne obowiązujące(skierowane do obywateli i ich organizacji) np. ustawy, rozporządzenia naczelnych organów administracyjnych

2)akty wewnętrzne obowiązujące (skierowane do adresatów stanowiących ogniwa aparatu administracyjnego)np. regulaminy, statuty

Z jeszcze jednego punktu widzenia dzieli się akty normatywne na:

1).akty wykonawcze zwane też podustawowymi (wydawane na podstawie szczególnego upoważnienia aktu wyższego rzędu) np. na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego wydawane są: zarządzenia wykonawcze Prezydenta, ministrów, rozporządzenia wykonawcze wojewody, uchwały wykonawcze rady gminy.

2)akty samoistne, wydawane na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, np. uchwały samoistne rady ministrów

3)akty porządkowe( wydawane na podstawie generalnego upoważnienia aktu wyższego rzędu) np. rozporządzenia porządkowe wojewody, uchwały porządkowe rady gminy, zarządzenia porządkowe zarządu gminy;

Akty normatywne ogłasza się w oficjalnych organach publikacyjnych (dziennikach urzędowych), w lokalnej prasie, za pomocą plakatów , a także ustnie np. przez odczytanie treści aktu w lokalnym radiu lub telewizji.

Akt administracyjny to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze rozstrzygnięcie (oświadczenie woli) organu administracji publicznej, zmierzające do wywołania skutków prawnych, wydawane w konkretnej sprawie, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Charakter prawnopubliczny aktu administracyjnego pociąga za sobą dwie ważne konsekwencje, a mianowicie: domniemanie legalności aktu, przymus administracyjny.

Domniemanie legalności oznacza, że czynność administracyjna o charakterze władczym jest uważana za ważną i zgodną z prawem tak długo, dopóki nie będzie obalona za pomocą środków prawnych przewidzianych w ustawie.

Przymus administracyjny wyraża się w tym, że władza administracyjna może sama, bez pośrednictwa sądu, wprowadzić w życie swoją decyzję. Akty normatywne tworzą prawo, akty administracyjne stosują prawo, podobnie jak orzeczenia sądowe. Cechą aktu administracyjnego (podobnie jak normatywnego) jest wywołanie skutków prawnych. Skutek prawny aktu administracyjnego polega na tym, że akt ten tworzy, zmienia lub znosi stosunki administracyjnoprawne (akt konstytutywny), bądź ustala je w sposób wiążący (akt deklaratoryjny). Przykładem takiego aktu jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Wśród aktów administracyjnych możemy wyróżnić akty wewnętrzne i zewnętrzne.

Akty wewnętrzne to akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej w stosunku do organu wydającego akt. Nie wymagają one żadnej szczególnej podstawy prawnej. Typowe akty wewnętrzne to polecenia służbowe i różnego rodzaju akty nadzoru dyrektywnego.

Akty zewnętrzne to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. Należą tu nie tylko akty kierowane do obywateli i ich organizacji, ale także do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Typowe akty zewnętrzne to decyzje i postanowienia administracyjne.

Wyróżniamy także:

Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa tzn. ustalają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy dla adresata aktu określone uprawnienia lub obowiązki. Akt deklaratyjny działa ex tunc , więc od momentu, w którym dany stan prawny zaistniał.

Akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne (materialne bądź proceduralne).Akt ten wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jego wydania (ogłoszenia lub doręczenia),czyli ex nunc.

Akty dwustronne to akty zależne od woli adresata, nie mogą być wydane bez jego zgody. Do ich wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. Niemal zawsze są to jednostronne akty przyznające uprawnienia np. Wśród aktów dwustronnych występują akty pozytywne i akty negatywne. Na ogół adresat może zrzec się korzystania z uprawnień przyznanych takimi aktami (wyjątek zmiana nazwiska) Niektórzy prawnicy przeczą istnieniu aktów administracyjnych dwustronnych. Akt administracyjny jest zawsze jednostronny, a zgoda odnośnego obywatela tylko ustawową przesłanką warunkiem ważności zarządzenia. Są to więc pozory aktu dwustronnego, a w rzeczywistości jest to akt jednostronny, bo zgoda adresata to tylko warunek ważności tego aktu.

Akty jednostronne to akty niezależne od woli adresata. Generalnie wydawane są z urzędu i dotyczą nałożenia obowiązku.

Wyróżnia się akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawną rzeczy. Prawa i obowiązki wynikające z tych pierwszych aktów nie mogą być przeniesione na inne osoby np. prawo do posiadania broni. Prawa i obowiązki adresowane do konkretnego podmiotu mocą drugich aktów są powiązane z określoną rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy, przechodzą one automatycznie na nabywcę (następcę prawnego)

Akty związane to akty, których zarówno warunki podjęcia, jak i treść rozstrzygnięcia określone są dokładnie w przepisach prawa stanowiących podstawę prawną tych aktów.

Akty swobodne wydawane są na zasadzie uznania administracyjnego.

Akty zakładowe są to akty wydawane przez organy zakładów administracyjnych (szkół, bibliotek, muzeów, szpitali itp.) Dotyczą one na ogół osób pozostających w tzw. Stosunku zakładowym, czyli użytkowników zakładów np. uczniów, pacjentów rzadziej innych osób przebywających na terenie zakładu.

Inną formą działania administracji, regulowaną przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jest ugoda.

Ugoda jest to pisemne porozumienie między stronami o sprzecznych interesach w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wyłączające rozstrzygnięcie tej sprawy w formie decyzji. Fakt zawarcia ugody organ utrwala w formie protokołu. Ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ, prze którym została zawarta. Organ odmówi zatwierdzenia ugody, jeżeli np. narusza ona interes społeczny, narusza słuszny interes stron. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego.

Porozumienie administracyjne (zwane też umową administracyjną) to dwustronna lub wielostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego, dokonywana przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Porozumienia administracyjne opierają się na zasadzie równości stron. Zawierane są między podmiotami nie powiązanymi stosunkiem wzajemnej podległości- nie są zatem czynnościami wewnętrznymi administracji. Stronami porozumienia administracyjnego mogą być wszelkie podmioty wykonujące administrację publiczną, a więc także organy administrujące ( w sensie funkcjonalnym) np. przedsiębiorstwa, stowarzyszenia.

Od czynności cywilnoprawnych odróżnia porozumienia przede wszystkim ich przedmiot oraz postawa prawna, którą stanowią przepisy prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Porozumienia administracyjne dotyczą zawsze realizacji zadań ze sfery administracji publicznej i mogą przewidywać:

• przekazywanie zadań i prawa do działania, nawet władczego, przy realizacji tych zadań

• kreowanie struktur i form współdziałania

• powoływanie wspólnych jednostek

• przekazywanie środków finansowych lub mienia

Porozumienia mają moc wiążącą. Ewentualne spory powstałe na tle porozumienia może rozstrzygać wspólny organ nadrzędny. Może on też zastosować leżące w jego dyspozycji środki nadzoru w celu wymuszenia wykonania porozumienia. Nie zawsze jednak takie rozwiązanie sporu będzie możliwe, np. w przypadku braku jednostki nadrzędnej wtedy jako ewentualny środek oddziaływania pozostaje stronie porozumienia wstrzymanie się z wykonaniem zobowiązania.

Czynności prawa cywilnego to czynności prawne regulowane przepisami Kodeksu cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną wykorzystują w swej działalności właściwe wyłącznie instytucje o charakterze dwustronnym, czyli umowy. Forma umowy cywilnoprawnej stosowana jest w administracji publicznej z reguły w związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu państwa lub mieniem komunalnym, przede wszystkim w celu uzyskania niezbędnych dóbr do utrzymania i funkcjonowania aparatu administracji. Najczęściej stosowane w tej sferze umowy cywilnoprawne to: dzierżawa, najem, sprzedaż, dostawa,, pożyczka. Niejednokrotnie zawieranie umów cywilnoprawnych związane jest z działaniem w formie aktu administracyjnego. Związek ten może polegać na tym, że:

• dopuszczalność zawarcia umowy uwarunkowana jest istnieniem aktu administracyjnego, którego postanowienia umowa rozwija,

• umowa taka podlega rejestracji

Druga zasadnicza sfera stosowania instytucji prawa cywilnego przez administrację, głównie samorządową, obejmuje zapewnianie różnego rodzaje usług i świadczeń na rzecz społeczeństwa. Świadczenia te realizowane są na podstawie tzw. Umów adhezyjnych, przy czym często obowiązuje przymus zawarcia takiej umowy.

Na ogół przyjmuje się, że czynności faktyczne różnią się od działań prawnych, że nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych. Wyróżnia się trzy podstawowe grupy czynności faktycznych;

1)działania społeczno- organizacyjne np.

-urządzenie prelekcji zebrań,

-wywieszanie plakatów

- podejmowanie apeli nawołujących obywateli do podjęcia pewnych działań

Są to działania niewładcze. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie jakichkolwiek środków przymusu z niepodporządkowanie się tym działaniom. Nie wymagają wyraźnej podstawy prawnej. Jest to jednak działalność sub legem.

1)czynności materialno- techniczne np.

- doręczenia decyzji

-zajęcie rzeczy ruchomej przez organ egzekucyjny

-sporządzenie protokołu z dokonania czynności.

Czynności te charakteryzują się tym, że dla ich dokonania musi istnieć koniecznie wyraźna podstawa prawna oraz wywołują określone, bezpośrednie skutki prawne. Mają charakter form władczych.

-zaświadczenia, będące oświadczeniami wiedzy organu potwierdzającego urzędowo pewien stan faktyczny lub prawny.

Bibliografia:

1. Błaś A.,Prawne formy działania administracji publicznej, (w:) Prawo administracyjne, pod red j Bocia, Wrocław 1997

2. Błaś A., Boć J, Jeżewski J, Administracja publiczna , Kolonia Limited 2003

3. Zieliński E., Nauka o Państwie i Polityce, Warszawa 2006