Kontrola działań i zaniechań instytucji, jak również organów i jednostek organizacyjnych Unii stanowi kluczowe miejsce w systemie ochrony prawnej w Unii Europejskiej. Kontrola ta dokonywana może być w kilku procedurach. Jedną z nich jest kontrola dokonywana poprzez skargę odszkodowawczą, której regulacja zawarta jest

w art. 268 i art. 340 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ich treść przedstawia się następująco:

Art. 268. „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania

w sporach dotyczących odszkodowań określonych w artykule 340 akapit drugi i trzeci”

Art. 340 „Odpowiedzialność umowna Unii podlega prawu właściwemu dla danej umowy. W dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie

z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Na zasadzie odstępstwa od akapitu drugiego, Europejski Bank Centralny jest zobowiązany do naprawienia , zgodnie

z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkód wyrządzonych przez Bank lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Odpowiedzialność osobistą pracowników wobec unii określają przepisy ich regulaminu pracowniczego lub mających zastosowanie warunków zatrudnienia”.

Skarga ta ma na celu naprawienie szkody wyrządzonej przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii przy wykonywaniu jej zadań, bądź też przy ich zaniechaniu. Celem tym nie jest natomiast wyeliminowanie przyczyny bezprawia z obrotu prawnego,

co wpływa na odrębność skargi w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wtórnego Unii Europejskiej, czy też skargi na bezczynność instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii. Wyróżniamy dwa rodzaje odpowiedzialności odszkodowawczej Unii: odpowiedzialność kontraktową oraz deliktową, zwana też pozaumowną.

Odpowiedzialność kontraktowa (umowna) wynika z niewykonania, bądź też

z nienależytego wykonania umowy zawartej przez Unię. Jak mówi art. 340 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „odpowiedzialność umowna Unii podlega prawu właściwemu dla danej umowy.” Do dochodzenia odpowiedzialności kontraktowej właściwe są sądy wskazane w treści umowy. Co do zasady właściwe są sądy krajowe. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy strony podały ewentualne spory z niej wynikające pod jurysdykcję sądów unijnych. Według art. 272 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do oceny, czy dana sprawa należy do jurysdykcji Trybunału, właściwe jest wyłącznie prawo Unii. Jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest zatem możliwa jedynie w sytuacji zastrzeżenia jej w klauzuli arbitrażowej. Forma klauzuli arbitrażowej nie jest szczegółowo określona, jednak powinna przybierać formę pisemną, gdyż skargi wnoszone na jej podstawie muszą być zaopatrzone w załącznik zawierający jej odpis. Na jej skuteczność, wpływa także fakt, iż musi być objęta ważną umową. W sytuacji, gdy nie ma odpowiedniej klauzuli arbitrażowej, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi odszkodowawczej w zakresie odpowiedzialności Unii. Dlatego też w przypadku umów zawieranych przez instytucje Unii standardem jest wprowadzanie klauzul określających prawo właściwe dla zobowiązań umownych. Natomiast w sytuacji, gdy brakuje takiej klauzuli, wówczas do ustalenia odpowiedzialności kontraktowej Unii właściwe jest prawo, które jest stosowane jako właściwe dla samej umowy. Zastosowanie prawa krajowego nie może naruszać jednak zakresu i efektywności prawa Unii.

Termin przedawnienia odpowiedzialności kontraktowej oblicza się zgodnie

z odpowiednimi uregulowaniami krajowymi.

Drugim rodzajem omawianej odpowiedzialności odszkodowawczej jest odpowiedzialność deliktowa (pozaumowna), wynikająca z czynów niedozwolonych. Zgodnie z art. 268 TFUE właściwy do orzekania w sporach dotyczących odszkodowań, należących do tej grupy odpowiedzialności jest Trybunał sprawiedliwości UE. To właśnie Unia ma za zadanie zgodnie z jej ogólnymi zasadami, wspólnymi dla państw członkowskich – naprawić szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Również owe zasady są stosowane do szkód wywołanych przez Europejski Bank Centralny lub jego pracowników w związku z wykonywanymi funkcjami. Odpowiedzialność osobistą pracowników wobec UE określają natomiast przepisy ich regulaminu pracowniczego lub warunków zatrudnienia. Wspólnota jest odpowiedzialna tylko za same akty swoich funkcjonariuszy, które na mocy wewnętrznego i bezpośredniego stosunku, stanowią niezbędne wykonanie zadań powierzonych tym instytucjom. Działania te są bezprawne w sytuacji, gdy funkcjonariusz działa niedbale, nie wykonuje poleceń, narusza prawo lub działa w złej wierze. Odpowiedzialność Unii za szkody wyrządzone przez jej instytucje

i urzędników może następować w drodze aktów formalnych, bądź nie formalnych. Łamanie praw jednostek w drodze czynności formalnych może przybrać formę aktów prawnych ustawowych, bądź administracyjnych. Natomiast do czynności nie formalnych zaliczyć możemy na przykład naruszenie tajemnicy postępowania przez urzędnika unijnego w wyniku niedbalstwa, czy też działania w złej wierze. W zakresie odpowiedzialności Unii za szkody spowodowane przez jej funkcjonariuszy przy wykonywaniu ich zadań Trybunał przyjmuje restryktywną interpretację. Odpowiedzialność nie jest uzależniona od wykazania winy funkcjonariusza. Unia w ogóle nie odpowiada za zachowania funkcjonariuszy, które nie stanowią realizacji zadań powierzonym instytucjom na co powołał się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie 6/69 Sayag przeciwko Leduc. Otóż pan Sayag, był funkcjonariuszem Euratomu i w ramach swoich obowiązków, podróżował prywatnym pojazdem wraz pracownikiem prywatnej spółki – panem Leducem. Udawali się oni na przegląd instalacji w pewnej z belgijskich miejscowości. W czasie podróży doszło do wypadku, w wyniku którego pan Leduc został poszkodowany. Następstwem tego było powództwo odszkodowawcze skierowane przeciwko Sayagowi przed sądem belgijskim. Sąd ten skierował pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości. W odpowiedzi Trybunał wskazał, iż użycie przez pana Sayaga jego prywatnego samochodu podczas wykonywania obowiązków służbowych nie spełnia kryteriów wyżej opisanych.

Termin przedawnienia odpowiedzialności deliktowej został zawarty w art. 46 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, którego treść przedstawia się następująco: „Roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej Unii ulegają przedawnieniu

z upływem 5 lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności ”.

Termin ten, może ulec również przerwaniu w razie wszczęcia postępowania dotyczącego tego samego działania albo bezczynności instytucji na podstawie art. 263 TFUE lub art. 265 TFUE przez tego samego skarżącego. W przypadku przerwania okresu przedawnienia poprzez wniesienie wniosku przez poszkodowanego do właściwej instytucji Unii, wniosek ten musi być wniesiony w ciągu 2 miesięcy.

Bez względu na to, z jakim rodzajem odpowiedzialności odszkodowawczej mamy do czynienia, podmiotem pozwanym w postępowaniu jest Unia. Jest ona reprezentowana przez instytucję, którym zarzuca się konkretne działania, bądź też zaniechania powodujące szkodę. Taką opinię zawarł między innymi Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 13 listopada 1973r. w sprawach połączonych63-69/72 Wilhelm Werhahn Hansamȕhle i inni przeciwko Radzie. „Powodowie domagali się odszkodowania za szkodę spowodowaną ich zdaniem nieracjonalnym i bezprawnym sposobem zarządzania wspólną organizacją rynku zbóż

w odniesieniu do pszenicy durum. Spór formalny w sprawie dotyczył kwestii reprezentacji. Komisja podnosiła, że niezależnie od tego, która instytucja spowodowała zdarzenie skutkujące powstaniem rzekomej odpowiedzialności odszkodowawczej, w każdym przypadku to właśnie Komisja winna reprezentować Unię przed Trybunałem”

Zdolność do podejmowania czynności procesowych własnym działaniem nie podlega ograniczeniom. Na gruncie TFUE czynną zdolność procesową posiadają obywatele Unii Europejskiej i osoby prawne mające przynależność państwową państwa członkowskiego Unii, a także inne osoby fizyczne i osoby prawne, w tym państwa członkowskie Unii Europejskiej, państwa trzecie oraz organizacje międzynarodowe. Jednak nie zdarzyło się dotychczas, aby powodem postępowania ze skargi odszkodowawczej było państwo członkowskie lub państwo trzecie.

Istnieją przesłanki, które musza zostać spełnione, aby zaistniała odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim wystąpienie działania albo zaniechania przypisywanego Unii. Występuje ono w dwóch przypadkach: gdy jest działaniem albo zaniechaniem instytucji Unii, lub gdy jest działaniem lub zaniechaniem jej funkcjonariusza, dokonanym przy wykonywaniu swoich funkcji. Wielokrotnie działaniem instytucji, będzie jednocześnie działaniem jej funkcjonariusza.

Kolejną przesłanką jest fakt, iż zachowanie musi mieć charakter bezprawny – sprzeczny z porządkiem prawnym. Należy tutaj rozróżnić bezprawność aktów administracyjnych i bezprawność aktów normatywnych (legislacyjnych).

W sytuacji wywołania szkody bezprawnym aktem administracyjnym, wystarczy sam jego bezprawny charakter, który wywołał zdarzenie szkodzące. W przypadku aktów administracyjnych podmiot będący sprawcą naruszenia prawa nie ma swobody działania, jaką cechują się działania o charakterze normatywnym. W przypadku bezprawności aktów legislacyjnych działanie albo zaniechanie musi mieć postać wystarczająco poważnego naruszenia nadrzędnej normy dotyczącej ochrony praw jednostki (tzw. formuła Schӧppenstedt). Zasada ta została zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości

z dnia 2 grudnia 1971r. w sprawie 5/71 Aktien-Zuckerfabrik Schӧppensted przeciwko Radzie. Powodowa spółka domagała się odszkodowania z tytułu szkody spowodowanej bezprawnym w jej ocenie rozporządzeniem Rady dotyczącej zrównoważenia różnic między krajowymi cenami cukru i cenami obowiązującymi od dnia wejścia w życie unii celnej w ramach Wspólnoty. Trybunał wskazał jednak, że Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności pozaumownej za szkodę poniesioną przez jednostkę, chyba że zaistnieje wystarczająco rażące naruszenie nadrzędnej normy dotyczącej praw jednostki. Brak możliwości przypisania bezprawności działaniu albo zaniechaniu Unii nie zawsze wyklucza jej odpowiedzialność odszkodowawczą. Unia ponosi także odpowiedzialność za działania lub zaniechania zgodne

z prawem. Należy spełnić przy tym określony warunek: skarżący musi wykazać, iż poniósł nadzwyczajną i szczególną szkodę. Na potwierdzenie, przywołać należy pierwsze orzeczenie, w którym Sąd Pierwszej Instancji uznał taką odpowiedzialność – wyrok w sprawie T-184/95 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft przeciwko Radzie. Powodowa spółka utraciła aktywa, które posiadała w Iraku, z powodu ich zamrożenia przez tamtejsze władze. Taka była reakcja irackiego Rządu, z powodu wprowadzenia przez Unię zakazu handlu z tym państwem, na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ zakazującej handlu z Irakiem w związku

z inwazją tego państwa na Kuwejt. Zdaniem spółki, choć działanie Unii było zgodne

z prawem, to powinna ona zrekompensować spółce poniesioną szkodę. Trybunał zgodził się, że nie jest wykluczona odpowiedzialność Wspólnoty za akty zgodne z prawem, pod warunkiem, ze po stronie skarżącego istnieje nadzwyczajna i szczególna szkoda. W orzeczeniu tym Sad Pierwszej Instancji oddalił jednak ostatecznie powództwo odszkodowawcze. Unia Europejska nie musi, ale może przyznać odszkodowanie za szkody wywołane aktem zgodnym z prawem, lecz będzie to leżało w kompetencji władz prawodawczych Unii, nie zaś Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Kolejna przesłanka, jaka musi zaistnieć, aby powstała odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej jest rzeczywista, jak i bezsprzeczna szkoda. Zakres szkody nie jest jednoznacznie określony. Trybunał skłania się raczej do zasady pełnego odszkodowania zarówno w zakresie strat poniesionych, jak i straconych korzyści. Pojęcie szkody na gruncie art. 340 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej odnosi się zasadniczo do szkody materialnej, nie wyklucza jednak odszkodowania za szkodę niematerialną, jak i zadośćuczynienia za krzywdę.

Ostatnią z przesłanek jest związek przyczynowy, jaki musi istnieć między bezprawnym działaniem albo zaniechaniem, a szkodą. Związek przyczynowy, akceptowany przez Trybunał to związek między zdarzeniem szkodzącym, a jego normalnym, zwykłym następstwem, czyli to jest taka relacja, jaka zwykle występuje między A a B. Jest to tzw. bezpośredni związek przyczynowy, określany w polskiej doktrynie i orzecznictwie mianem normalnego, zwykłego bądź też adekwatnego.

W omawianym postępowaniu ciężar udowodnienia realizacji przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej spoczywa w całości na powodzie.

Ostatnią kwestią związaną ze skargą odszkodowawczą przeciwko Unii Europejskiej jest konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich. W sytuacji, gdy następuje zbieg odpowiedzialności Unii i państwa członkowskiego, odpowiedzialność Unii ma charakter subsydiarny. Skarga do Trybunału jest dopuszczalna jedynie po wyczerpaniu drogi wewnętrznej. Gdy najbardziej bezpośrednią przyczyną szkody jest zachowanie państwa członkowskiego. Ewentualne odszkodowanie należne od Unii będzie pomniejszone w takim stopniu, w jakim mogło być uzyskane od państwa członkowskiego.

Podsumowując: skarga odszkodowawcza pełni bardzo ważną funkcję w kontroli działań i zaniechań instytucji, jak również organów i jednostek organizacyjnych, mając na celu roszczenie odszkodowawcze skierowane przeciwko Unii.