1. Pojęcie kontroli w Administracji publicznej

1.1. Administracja publiczna – definicja

Pojęcie Administracji jest różnie definiowane przez wielu autorów. Poniżej chciałam przedstawić niektóre z pojęć przedstawionych przez literaturę. Tadeusz N. Hilarowicz przez administrację rozumiał „ całość czynności wszystkich podmiotów ustroju publicznego" . Natomiast H. Izdebski definiuje administrację, jako „ działalność organizacyjną państwa realizowaną, przynajmniej w części, przy pomocy systemu biurokratycznego, obejmującego obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym oraz regulowaną przez generalne normy prawne” . M. Grzybowski uważa, że „ Konstytucja państwa wyznacza ramy prawne i ustrojowe funkcjonowania administracji publicznej. Regułą jest objęcie unormowaniem konstytucyjnym pryncypiów struktury i funkcjonowania administracji państwowej, a także szeregu istotnych elementów ustroju i działania tejże administracji” . A. Błaś, J. Boć i J. Jeżewski sądzili, że „ przyjąć trzeba w ogólności dwa podstawowe założenia budowania określenia administracji. Jej określenie naukowe powinno samo wskazywać podstawowe kryteria oceny przydatne w badaniu socjologicznym. Służy temu przede wszystkim wyznaczanie merytorycznego celu działalności administracyjnej. Po drugie trzeba uznać, iż z całości wyróżnianych w państwie zadań nie da się wyodrębnić takich, które służyłyby wyłącznie państwu, jako odrębnemu i oddzielonemu od społeczeństwa podmiotowi” Najprościej administracja „ to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”.

Starałam się przedstawić definicje administracji, które uważam za najbardziej przejrzyste i trafne.
Jednak drugim głównym elementem mojej pracy jest kontrola administracji publicznej. 

Szczególnie interesuje mnie kontrola administracji widziana z punktu prawa, a więc też instytucje kontroli, działające na obowiązującym systemie prawa.

1.2. Pojęcie i zadania kontroli

Z pojęciem kontroli możemy się spotkać w różnej literaturze, jest to pojęcie bardzo powszechne. Jak uważa J. Boć kontrola jest „ nieodłącznym, koniecznym elementem każdego zorganizowanego działania niezależnie od tego, jaki podmiot państwowy, społeczny, prywatny itd. to działanie podejmuje i prowadzi” . Administracja nie ma możliwości rozwijania się bez kontroli, natomiast kontrola jest jej nieodłącznym elementem. Bez kontroli Administracja nie może istnieć, ponieważ nikomu nie byłby potrzebny dokument dla samego dokumentu. Jak uważa J. Jagielski „ Pojęcie kontrola należy do pojęć będących w powszechnym używaniu. Występuje ono w języku potocznym, publicystyce, piśmiennictwie naukowym itd” . J. Starościak sądził, że „ kontrola polega na obserwowaniu, ustalaniu czy wykrywaniu stanu faktycznego, porównywaniu rzeczywistości z zamierzeniami, występowaniu przeciw zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowaniu jednostkom kompetentnym o dokonanych spostrzeżeniach - bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki skontrolowanej” . Możemy zadać sobie pytanie po co ?, jak? i kiedy? Kontrolować Administrację. W. Dawidowicz zauważa, że „ kontrolę można scharakteryzować jako działanie obejmujące: · Zbadanie istniejącego stanu rzeczy · Zestawienie tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce, czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie odpowiedniej oceny · W przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącyma stanem pożądanym, ustalenie przyczyn tych rozbieżności i sformułowanie zaleceń mających na celu wskazanie sposobów usunięcia niepożądanych zjawisk ujawnionych przez kontrolę”.

Natomiast J. Jagielski uważa, że „ kontrola jest funkcją, której istota tkwi w sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub jakiegoś stanu. Treść funkcji kontroli obejmuje więc: § Obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie, § Ocenę tej działalności lub stanu – poprzez konfrontację rzeczywistego, faktycznego ich obrazu z odnoszącymi się do nich jako całości, jak również do poszczególnych fragmentów, założeniami wyjściowymi – prowadzącą do stwierdzenia, że są one prawidłowe lub nieprawidłowe, § Diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającą możliwie szeroki zasięg, a w tym uwzględniającą aspekty przedmiotowe, jak i personalne przyczyn nieprawidłowości, § Sformułowanie wniosków odnośnie do przeciwdziałania powstawania nieprawidłowości w przyszłości” . W tym podrozdziale starałam się przedstawić jak najlepiej pojęcie i zadania kontroli za pomocą dostępnej literatury. Jak można zauważyć kontrola zapobiega błędom w funkcjonowaniu administracji na różnych płaszczyznach tj. finansowej, organizacyjnej, technicznej, w określonym miejscu i czasie. Należy pamiętać, że samego pojęcia kontrola nie należy traktować jako instytucji prawnej. Można stwierdzić, że kontrolowanie polega na obserwowaniu organizacji w realizacji jej celów. Kontroli zawdzięczamy prawidłowość funkcjonowania administracji. 1.3. Cechy i rodzaje kontroli

Przedstawiając rodzaje kontroli chciałabym przede wszystkim opisać te kryteria, które przedstawiają ich klasyfikację. Kontrola przeważnie dotyczy wszystkich istniejących kryteriów, ale niekiedy może dotyczyć też tylko jednego.

Pierwszy rodzaj kontroli jaki chciałam przedstawić jest to kontrola zewnętrzna, która „ ma miejsce wówczas, gdy prowadzona jest przez organ organizacyjnie usytuowany poza podmiotem kontrolowanym” . Można znaleźć w tym przypadku również takie określenia jak: kontrola niezależna i niezawisła. Przykładem kontroli zewnętrznej może być przykład kontroli sprawowanej przez Najwyższa Izbę Kontroli nad organami samorządu terytorialnego. Kontrola ta polega na sprawdzeniu legalności, gospodarności oraz rzetelności, szczególnie gdy chodzi o finanse. Kontrolę zewnętrzną sprawują: Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Generalny Inspektor Danych Osobowych, Państwowa Inspekcja Pracy, Sądy administracyjne, powszechne i specjalne, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Najwyższa Izba Kontroli. Drugim rodzajem kontroli jest kontrola wewnętrzna polegająca na działalności wewnątrz konkretnej jednostki organizacyjnej. Przykładem takiej kontroli może być kontrola finansowa przeprowadzana przez głównego księgowego w instytucji lub zakładzie. Będzie to, więc kontrola odbywająca się w danej jednostce organizacyjnej. W zakresie tego rodzaju kontroli możemy wyróżnić kontrolę instancyjną międzyresortową, resortową, prokuratorską. W naszym kraju istnieje kilka rodzajów kontroli:

• Sądową
• Społeczną
• Prezydencką
• Parlamentarną Każdy z powyższych rodzajów kontroli znajduje oparcie w aktach prawa administracyjnego, które jest prawem publicznym. Nawiązując do cech jakie powinna posiadać kontrola można wyróżnić oficjalność kontroli. Organy powoływane do kontroli administracji muszą charakteryzować się operatywnością prowadzonych działań kontrolnych. Ilość takich kontroli powinna pozwalać na to, aby cała działalność administracji poddana była kontroli oficjalnej. Najważniejsze jest aby tego rodzaju kontrola czuwała nad przestrzeganiem prawa i wpływała na ochronę interesu społecznego. Następną z cech kontroli jest bezstronność. „ Oznacza, że ocena kontrolowanej działalności powinna być w pełni obiektywna. Ponadto organ kontrolujący nie może być powiązany z jednostką kontrolowaną stosunkiem nadzoru, gdy nie ponosi za jej działalność żadnej odpowiedzialności” . Istotnym warunkiem dobrze przeprowadzonej kontroli jest jej odpowiednie poprowadzenie, aby objąć cała działalność administracji. Kolejną cechą jaką można przytoczyć jest na pewno efektywność i sprawność kontroli. „Sprawność kontroli polega na tym, że w swych funkcjach sprawdzania i oceniania stanowi ona szybko i pewnie działający mechanizm, realizujący zadania w odpowiednim czasie, oraz pozwalający bezkolizyjnie, bez zakłóceń funkcjonować podmiotowi kontrolowanemu”. Nieodłączną cechą kontroli jest również efektywność. Efektywna to znaczy „ oszczędna, realizowana możliwie małymi nakładami środków, zamykająca się w określonych ramach finansowych, (…) czyli osiąganie możliwie najlepszej relacji pomiędzy nakładami na kontrolę a osiągniętymi przez nią wynikami” . Uważam, że opisane przeze mnie cechy kontroli nie są jedynymi cechami dobrej kontroli. Uznałam jednak, że są najistotniejsze i najbardziej charakterystyczne.

1. Pojęcie kontroli w Administracji publicznej

1.1. Administracja publiczna – definicja

Pojęcie Administracji jest różnie definiowane przez wielu autorów. Poniżej chciałam przedstawić niektóre z pojęć przedstawionych przez literaturę. Tadeusz N. Hilarowicz przez administrację rozumiał „ całość czynności wszystkich podmiotów ustroju publicznego" . Natomiast H. Izdebski definiuje administrację, jako „ działalność organizacyjną państwa realizowaną, przynajmniej w części, przy pomocy systemu biurokratycznego, obejmującego obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym oraz regulowaną przez generalne normy prawne” . M. Grzybowski uważa, że „ Konstytucja państwa wyznacza ramy prawne i ustrojowe funkcjonowania administracji publicznej. Regułą jest objęcie unormowaniem konstytucyjnym pryncypiów struktury i funkcjonowania administracji państwowej, a także szeregu istotnych elementów ustroju i działania tejże administracji” . A. Błaś, J. Boć i J. Jeżewski sądzili, że „ przyjąć trzeba w ogólności dwa podstawowe założenia budowania określenia administracji. Jej określenie naukowe powinno samo wskazywać podstawowe kryteria oceny przydatne w badaniu socjologicznym. Służy temu przede wszystkim wyznaczanie merytorycznego celu działalności administracyjnej. Po drugie trzeba uznać, iż z całości wyróżnianych w państwie zadań nie da się wyodrębnić takich, które służyłyby wyłącznie państwu, jako odrębnemu i oddzielonemu od społeczeństwa podmiotowi” Najprościej administracja „ to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”.

Starałam się przedstawić definicje administracji, które uważam za najbardziej przejrzyste i trafne.
Jednak drugim głównym elementem mojej pracy jest kontrola administracji publicznej. 

Szczególnie interesuje mnie kontrola administracji widziana z punktu prawa, a więc też instytucje kontroli, działające na obowiązującym systemie prawa.

1.2. Pojęcie i zadania kontroli

Z pojęciem kontroli możemy się spotkać w różnej literaturze, jest to pojęcie bardzo powszechne. Jak uważa J. Boć kontrola jest „ nieodłącznym, koniecznym elementem każdego zorganizowanego działania niezależnie od tego, jaki podmiot państwowy, społeczny, prywatny itd. to działanie podejmuje i prowadzi” . Administracja nie ma możliwości rozwijania się bez kontroli, natomiast kontrola jest jej nieodłącznym elementem. Bez kontroli Administracja nie może istnieć, ponieważ nikomu nie byłby potrzebny dokument dla samego dokumentu. Jak uważa J. Jagielski „ Pojęcie kontrola należy do pojęć będących w powszechnym używaniu. Występuje ono w języku potocznym, publicystyce, piśmiennictwie naukowym itd” . J. Starościak sądził, że „ kontrola polega na obserwowaniu, ustalaniu czy wykrywaniu stanu faktycznego, porównywaniu rzeczywistości z zamierzeniami, występowaniu przeciw zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowaniu jednostkom kompetentnym o dokonanych spostrzeżeniach - bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki skontrolowanej” . Możemy zadać sobie pytanie po co ?, jak? i kiedy? Kontrolować Administrację. W. Dawidowicz zauważa, że „ kontrolę można scharakteryzować jako działanie obejmujące: · Zbadanie istniejącego stanu rzeczy · Zestawienie tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce, czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie odpowiedniej oceny · W przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącyma stanem pożądanym, ustalenie przyczyn tych rozbieżności i sformułowanie zaleceń mających na celu wskazanie sposobów usunięcia niepożądanych zjawisk ujawnionych przez kontrolę”.

Natomiast J. Jagielski uważa, że „ kontrola jest funkcją, której istota tkwi w sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub jakiegoś stanu. Treść funkcji kontroli obejmuje więc: § Obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie, § Ocenę tej działalności lub stanu – poprzez konfrontację rzeczywistego, faktycznego ich obrazu z odnoszącymi się do nich jako całości, jak również do poszczególnych fragmentów, założeniami wyjściowymi – prowadzącą do stwierdzenia, że są one prawidłowe lub nieprawidłowe, § Diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającą możliwie szeroki zasięg, a w tym uwzględniającą aspekty przedmiotowe, jak i personalne przyczyn nieprawidłowości, § Sformułowanie wniosków odnośnie do przeciwdziałania powstawania nieprawidłowości w przyszłości” . W tym podrozdziale starałam się przedstawić jak najlepiej pojęcie i zadania kontroli za pomocą dostępnej literatury. Jak można zauważyć kontrola zapobiega błędom w funkcjonowaniu administracji na różnych płaszczyznach tj. finansowej, organizacyjnej, technicznej, w określonym miejscu i czasie. Należy pamiętać, że samego pojęcia kontrola nie należy traktować jako instytucji prawnej. Można stwierdzić, że kontrolowanie polega na obserwowaniu organizacji w realizacji jej celów. Kontroli zawdzięczamy prawidłowość funkcjonowania administracji. 1.3. Cechy i rodzaje kontroli

Przedstawiając rodzaje kontroli chciałabym przede wszystkim opisać te kryteria, które przedstawiają ich klasyfikację. Kontrola przeważnie dotyczy wszystkich istniejących kryteriów, ale niekiedy może dotyczyć też tylko jednego.

Pierwszy rodzaj kontroli jaki chciałam przedstawić jest to kontrola zewnętrzna, która „ ma miejsce wówczas, gdy prowadzona jest przez organ organizacyjnie usytuowany poza podmiotem kontrolowanym” . Można znaleźć w tym przypadku również takie określenia jak: kontrola niezależna i niezawisła. Przykładem kontroli zewnętrznej może być przykład kontroli sprawowanej przez Najwyższa Izbę Kontroli nad organami samorządu terytorialnego. Kontrola ta polega na sprawdzeniu legalności, gospodarności oraz rzetelności, szczególnie gdy chodzi o finanse. Kontrolę zewnętrzną sprawują: Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Generalny Inspektor Danych Osobowych, Państwowa Inspekcja Pracy, Sądy administracyjne, powszechne i specjalne, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Najwyższa Izba Kontroli. Drugim rodzajem kontroli jest kontrola wewnętrzna polegająca na działalności wewnątrz konkretnej jednostki organizacyjnej. Przykładem takiej kontroli może być kontrola finansowa przeprowadzana przez głównego księgowego w instytucji lub zakładzie. Będzie to, więc kontrola odbywająca się w danej jednostce organizacyjnej. W zakresie tego rodzaju kontroli możemy wyróżnić kontrolę instancyjną międzyresortową, resortową, prokuratorską. W naszym kraju istnieje kilka rodzajów kontroli:

• Sądową
• Społeczną
• Prezydencką
• Parlamentarną Każdy z powyższych rodzajów kontroli znajduje oparcie w aktach prawa administracyjnego, które jest prawem publicznym. Nawiązując do cech jakie powinna posiadać kontrola można wyróżnić oficjalność kontroli. Organy powoływane do kontroli administracji muszą charakteryzować się operatywnością prowadzonych działań kontrolnych. Ilość takich kontroli powinna pozwalać na to, aby cała działalność administracji poddana była kontroli oficjalnej. Najważniejsze jest aby tego rodzaju kontrola czuwała nad przestrzeganiem prawa i wpływała na ochronę interesu społecznego. Następną z cech kontroli jest bezstronność. „ Oznacza, że ocena kontrolowanej działalności powinna być w pełni obiektywna. Ponadto organ kontrolujący nie może być powiązany z jednostką kontrolowaną stosunkiem nadzoru, gdy nie ponosi za jej działalność żadnej odpowiedzialności” . Istotnym warunkiem dobrze przeprowadzonej kontroli jest jej odpowiednie poprowadzenie, aby objąć cała działalność administracji. Kolejną cechą jaką można przytoczyć jest na pewno efektywność i sprawność kontroli. „Sprawność kontroli polega na tym, że w swych funkcjach sprawdzania i oceniania stanowi ona szybko i pewnie działający mechanizm, realizujący zadania w odpowiednim czasie, oraz pozwalający bezkolizyjnie, bez zakłóceń funkcjonować podmiotowi kontrolowanemu”. Nieodłączną cechą kontroli jest również efektywność. Efektywna to znaczy „ oszczędna, realizowana możliwie małymi nakładami środków, zamykająca się w określonych ramach finansowych, (…) czyli osiąganie możliwie najlepszej relacji pomiędzy nakładami na kontrolę a osiągniętymi przez nią wynikami” . Uważam, że opisane przeze mnie cechy kontroli nie są jedynymi cechami dobrej kontroli. Uznałam jednak, że są najistotniejsze i najbardziej charakterystyczne.