Geneza powstania Generalnego Gubernatorstwa

Geneza powstania Generalnego Gubernatorstwa ma ścisły związek z klęską Polski w kampanii wrześniowej 1939 roku. Pierwszym krokiem do utworzenia tej jednostki administracyjnej był wydany przez Adolfa Hitlera dekret o organizacji zarządu wojskowego z 25 września 1939 roku. Oberbefehlshaber Ost (niem. głównodowodzący na wschodzie) został na terenach okupowanych generał Karl Rudolf Gerd von Rundstedt, ale już 20 października zastąpił go gen. Johannes von Blaskowitz. Dr Hans Frank objął funkcję naczelnego szefa administracji cywilnej przy zarządzie. Rządy wojskowe skończyły się 12 października, kiedy to Hitler podpisał dekret o administracji okupowanych ziem polskich i o utworzeniu „Generalnego Gubernatorstwa dla okupowanych polskich obszarów”, który wszedł w życie 26 października. Podstawy prawne istnienia Generalnej Guberni określono w Dekrecie Fuhrera i Kanclerza Rzeszy Niemieckiej o administracji okupowanych polskich obszarów z dnia 12 października 1939 roku, który dotyczy utworzenia GG i przekazania władzy generalnemu gubernatorowi Hansowi Frankowi. W paragrafie 5 punkcie 1 głosił on, że „Rada Ministrów dla obrony Rzeszy, pełnomocnik ds. Planu Czteroletniego oraz Generalny Gubernator mogą ustanawiać prawo w drodze rozporządzeń”. W rzeczywistości Rada Ministrów rzadko korzystała ze swoich uprawnień. Mianowanie w 1939 roku Hansa Franka pełnomocnikiem Planu Czteroletniego spowodowało, że w praktyce stał się on jedynym prawodawcą na terenie GG, a jego akty prawne, pomimo nazywania ich „rozporządzeniami” miały moc ustawy. Aktami podustawowymi były „zarządzenia administracyjne” wydawane przez Sekretarza Stanu „rządu” GG dr Josefa Buhlera oraz „zarządzenia policyjne” wydawane przez Wyższego Dowódcę SS i Policji. Prawo wydawania zarządzeń mieli także gubernatorzy dystryktów oraz starostowie, których akty musiały być zgodne z aktami wyższego rzędu. Na zasadzie wyjątku ustanawiał prawo w GG bezpośrednio Kanclerz Rzeszy drogą dekretów, które w systemie prawnym GG stały najwyżej1. Ustrój GG zbudowany został na wzorze ustroju kolonii, które Niemcy posiadali do czasu wybuchu I wojny światowej. Gubernia nie była częścią III Rzeszy, ale podlegała jej suwerenności. Nie istniało pojęcie „obywatel GG”. Władzę ustawodawczą sprawował Kanclerz Rzeszy, a z jego delegacji Generalny Gubernator. Przy Gubernatorze rezydowali przedstawiciele różnych niemieckich instytucji centralnych, a on sam posiadał swojego przedstawiciela „dyplomatycznego” w Berlinie, przez co GG nabierało charakteru parapaństwa. Parapaństwowy charakter wzmacniał fakt posiadania przez GG banku emisyjnego, rządu i izby kontroli, choć instytucje te nie występowały w koloniach niemieckich. Generalna Gubernia była oddzielona od Rzeszy granicą paszportową, walutową, dewizową i celną, a podległość tej jednostki wobec Rzeszy istniała prawnie tylko poprzez osobę Generalnego Gubernatora, który był mianowany i bezpośrednio podległy Kanclerzowi. Urzędy GG nie były ekspozyturami urzędów centralnych Rzeszy, a H. Frank bardzo dbał o podkreślanie ich niezależności. Budowa administracji została zakończona do końca 1941 roku, i poza zmianami dotyczącymi spraw bezpieczeństwa w 1943 przetrwała bez zmian do końca okupacji. Podwaliny prawne ustroju GG określono w następujących rozporządzeniach2: Pierwsze rozporządzenie o odbudowie Administracji okupowanych polskich obszarów z dnia 26 października 1939 roku, które dotyczyło podziału administracyjnego GG, Rozporządzenie celem zwalczania czynów gwałtu w Generalnym Gubernatorstwie z dnia 31 października 1939 roku przygotowane przez Hansa Franka wprowadzało karę śmierci za wszelkie przewinienia wobec władz niemieckich, Drugie rozporządzenie o odbudowie Administracji Generalnego Gubernatorstwa (Rozporządzenie o jedności Administracji) z dnia 1 grudnia 1940 – autorstwa Hansa Franka dotyczące zakresu władzy rządu GG, gubernatorów oraz starostów, Trzecie rozporządzenie o odbudowie Administracji Generalnego Gubernatorstwa (organizacja rządu Generalnego Gubernatorstwa) z dnia 16 marca 1941 roku, Rozporządzenie w sprawie Administracji Galicji z dnia 1 sierpnia 1941 roku. Schemat władzy GG przedstawiono na rys. 1.

Rys. 1. Schemat władzy Generalnej Guberni (1941 r.) Źródło: W. Baranowski, Administracja okupacyjna w Generalnym Gubernatorstwie, Materiały Biura Prac Administracyjnych, Londyn 1942, s. 14.

Ustrój GG zbudowany został w oparciu o zasadę jedności administracji (Verwaltungseinheit) i zasadę wodzostwa (Fuhrerprinzip). Pełnię władzy pełnił generalny gubernator dr nauk prawnych Hans Frank, mianowany przez Kanclerza Rzeszy i formalnie tylko jemu podległy. Zastępcą gen. Gubernatora do maja 1940 roku był dr Artur Seyess – Inquart, a potem dr Joseph Buhler. Organem władzy wykonawczej był urząd generalnego gubernatora, zwany potem „rządem GG”. Na czele rządu stał dr Buhler, któremu z tej racji przysługiwał tytuł sekretarza stanu, przyznany mu przez Hitlera już w lutym 1940 roku. Na „rząd GG” składały się: sekretariat stanu, wydziały, które były odpowiednikami ministerstw, w liczbie dwunastu, od marca 1941 główne wydziały, z kierownikami na czele (od lipca 1940 z prezydentami na czele), podlegały im urzędy centralne, takie jak Dyrygent Banku Emisyjnego w Polsce czy Naczelny Urząd Kontroli Skarbowej, do rządu, jako doradcy, wchodzili: Wyższy Dowódca SS i Policji (HSSuPzf), Dowódca Policji Porządkowej w GG (BdO), Dowódcy Policji Bezpieczeństwa i Służby Bezpieczeństwa w GG (BdS). Ponadto przy rządzie tych urzędowało stale 11 pełnomocników władz naczelnych urzędów Rzeszy. GG podzielono na cztery dystrykty: Kraków, Warszawa, Radom i Lublin. W sierpniu 1941 roku utworzono kolejny, tzw. dystrykt Galicja z siedzibą we Lwowie3. Na czele dystryktu stał szef dystryktu, potem (od września 1941 roku) zwany gubernatorem dystryktu. Gubernator posiadał własny urząd, którym kierował szef urzędu. W myśl zasady jedności administracji miał on strukturę identyczną jak rząd GG z niewielkimi uproszczeniami. Dystrykty dzieliły się na powiaty. Wyróżniano powiaty miejskie („grodzkie”) i wiejskie („ziemskie”) , na czele których stali starostowie miejscy lub wiejscy. W wrześniu 1941 roku Gubernatorstwo liczyło sobie 57 powiatów wiejskich i 7 powiatów miejskich. W miastach nie będących siedzibami powiatów, lub w dużych powiatach wiejskich dla zarządzania jego częścią utworzono ekspozytury starostwa (komisariaty) z odpowiednio komisarzem miejskim lub wiejskim na czele. Starostwa powiatowe były organizacyjnie uproszczonymi kopiami urzędów dystryktowych. Starostowie sprawowali nadzór nad samorządem polskim, który samorządem pozostał tylko z nazwy. Pozostawiono organy wykonawcze gmin, a aktywa przedwojennych powiatów (które były mniejsze od powiatów GG) przejęły związki gmin. Burmistrzowie, wójtowie i sołtysi stali się tylko wykonawcami niemieckich zarządzeń. W miastach istniały Zarządy Miejskie o strukturze niemal identycznej jak przedwojenna, które posiadały niemieckich urzędników – nadzorców wg klucza resortowego. Z czasem, gdy z powodu powołań do wojska liczba niemieckich urzędników zaczęła maleć, nadzór nad Zarządami scalono w tzw. decernaty, które kontrolowały po kilka wydziałów zarządu lub przedsiębiorstw miejskich o podobnym profilu działania. W stosunku do dzielnic zamieszkanych przez Niemców możliwości polskich zarządów były ograniczone, a dzielnice żydowskie zupełnie wyłączone spod jurysdykcji i przekazane wyłącznej kontroli wyznaczonych do tego komisarzy4. W roku 1942 doszło do przekształceń w ustroju Generalnej Guberni, a ich podstawą były następujące akty prawne5: Dekret Fuhrera o utworzeniu Sekretariatu Stanu do Spraw Bezpieczeństwa w Generalnej Guberni z dnia 7 maja 1942 roku, Dekret Fuhrera o administracji Generalnej Guberni z dnia 7 maja 1942 roku (dotyczący mianowania sekretarza stanu PP. bezpieczeństwa zastępcą generalnego gubernatora), Dekret o przekazaniu kompetencji służbowych Sekretarzowi Stanu do Spraw Bezpieczeństwa w Generalnej Guberni z dnia 3 czerwca 1942 roku (dekret H. Franka określający kompetencje władz policyjnych w GG). Przyczyną reformy ustroju był narastający konflikt pomiędzy władzą cywilną z Frankiem na czele, a władzą policyjną z Wyższym dowódcą SS i Policji generałem Krugerem, któremu patronował Reichsfuhrer SS H. Himmler. Narastający polski ruch oporu w GG spowodował, że Gubernia stałą się w jeszcze większym stopniu niż poprzednio „państwem” policyjnym, gdzie służby policyjne często działały samodzielnie ignorując lub ingerując w uprawnienia administracji cywilnej6. Razem z powstaniem administracji cywilnej okupant ustanowił nowy ustrój sądownictwa na terenie GG. Charakteryzował się on podziałem na sądownictwo polskie i niemieckie. Sądownictwo polskie dzieliło się na sądy grodzkie, okręgowe i apelacyjne, przy zachowaniu przedwojennej struktury. Orzekały one w sprawach Polaków, Ukraińców, Żydów i Białorusinów. Obowiązywało polskie prawo cywilne i karne. Jednak sądy polskie były kompetentne tylko wtedy, gdy nie zachodziła właściwość sądów niemieckich. W sprawach karnych sądy polskie orzekały wtedy, gdy niemiecka prokuratura daną sprawę polskiej prokuraturze przekazała. Kierownik wydziału sprawiedliwości w urzędzie dystryktu mógł zażądać „sprawdzenia” wyroku polskiego sądu przez niemiecki sąd wyższy w przeciągu sześciu miesięcy od jego uprawomocnienia się. Sądy niemieckie dzieliły się na trzy piony: sądy zwyczajne tak zwane niemieckie, sądy specjalne oraz policyjne sądy doraźne. Sądy zwyczajne dzieliły się na zwykłe i wyższe. Wydawały orzeczenia w trybie normalnym w sprawach karnych i cywilnych Niemców, Volksdeutschów, Czechów i Słowaków. Sądy specjalne zajmowały się przestępstwami politycznymi, przestępstwami na szkodę Rzeszy czy GG oraz zbrodniami natury kryminalnej. Na przełomie lat 1942/43 ustalono zasadę, że w wszystkich poważnych wypadkach przestępstw dokonanych przez „nie-Niemców” sąd specjalny zadecyduje, czy sprawę będzie rozpatrywał sam, czy przekaże ja sądowi polskiemu. Trzeci pion to „policyjne sądy doraźne” nieuwzględnione oficjalnych dokumentach władz cywilnych GG. Sądami było one tylko z nazwy, w rzeczywistości były to kolegia składające się z trzech oficerów policji Sipo, które w 90% przypadków ferowały wyroki śmierci na oskarżonych. Zakres spraw „rozpatrywanych” przez te „sądy” z czasem się powiększał, obejmując wszystkie czyny zakwalifikowane jako „antyniemieckie”.