W wyniku zmian i rozwoju współczesnej demokracji administracja obarczona została szeregiem zadań społecznych oraz zadaniem harmonizowania różnych sektorów funkcjonującego pastwa. Zaczyna więc ona odgrywać coraz bardziej znaczącą rolę w życiu społeczeństwa i w życiu codziennym każdego obywatela. To ostatnie zaś w coraz większym stopniu zależy od dobrze funkcjonującej administracji, a w szczególności administracji samorządowej, czyli będącej – z założenia – najbliżej obywatela. Miarą zaufania do państwa jest zaufanie do jego urzędników, bo to poprzez nich obywatel codziennie kontaktuje się z państwem. Od kontaktów tych oczekuje pomyślnego i rzetelnego załatwienia swoich spraw. Nie tylko wiedza ma tutaj znaczenie – liczy się także dobra wola urzędnika. Często politycy obiecują naprawę państwa. Weryfikacja tych obietnic ma miejsce właśnie w urzędzie. Tu obywatel doświadcza w praktyce, czy żyje mu się lepiej . Dobre samopoczucie urzędników nie może wynikać z poczucia wyższości, ale z pozytywnych odczuć społecznych kształtujących się na podstawie osobistych doświadczeń wynikających z kontaktów obywateli z administracją oraz wizerunku przedstawianego przez media . Jeśli natrafia się na samowolę urzędników, którzy stosują własne zasady wbrew aktualnej wykładni prawa, ulegają korupcji, sprzyjając jednym kosztem innych, albo zasłaniają się prawem, formalnymi procedurami zamiast spojrzeć na problem bardziej indywidualnie, wówczas następuje korozja zaufania do państwa jako takiego. Słusznie podejrzewa się, że albo proces stanowienia prawa jest niewłaściwy, albo procedura jego stosowania, albo też dobiera się nieodpowiednich ludzi na nieodpowiednie stanowiska. Z kolei źle dobrani urzędnicy – z lęku przed utratą stanowiska – chętnie zawiązują nieformalne układy wzajemnego wsparcia. Każdy system korupcyjny podszyty jest lękiem o utratę niesprawiedliwie zdobytego dobra . Korupcja w administracji jest sprzeniewierzeniem się jej roli publicznej. Konstytutywną cechą urzędniczego etosu ma być postawa służby, bowiem istotą państwa (i aparatu administracyjnego) jest służba dla dobra wspólnego . Urzędnik jest związany zarówno z państwem, jak i ze społeczeństwem; z państwem – poprzez piastowane stanowisko, ze społeczeństwem zaś – przez służbę, którą dla niego wykonuje. Dlatego nie powinien wykorzystywać swojej pozycji dla celów własnych lub kogoś innego. O jego przydatności powinna decydować także gotowość służenia społeczeństwu, a nie tylko kompetencje posiadane w ramach danego stanowiska . Właściwie pojęta służebna rola administracji wobec obywatela pozwala podejmować działania, które kreują odpowiedni obraz urzędu poprzez prawidłowe wykonywanie nałożonych obowiązków oraz respektowanie wartości, którym one służą . Podejmowane przez administrację działania zawsze powinny prowadzić do harmonijnie funkcjonującego społeczeństwa. W żadnej jednak dziedzinie nie da się uzyskać zadowalających wyników bez uwzględnienia etyki. Działalność administracyjna jak każda inna posiada więc wymiar moralny i jako taka podlega ocenie moralnej. Przedmiotem jej zainteresowania są kwestie ludzkiego współżycia i dlatego nie można jej traktować jako sfery wolnej od wartości. Potrzebne jest zatem określenie głównych zasad etycznych, które można zastosować w administracji publicznej: dopuszczalnych środków i pożądanych zachowań. W dłuższej perspektywie powinno to zaowocować administracją etyczną . Etyka w administracji publicznej zabezpiecza interes publiczny. Nie tylko zapobiega takiej patologii organizacyjnej jak korupcja, ale jest też podstawą dobrych urzędów, bo ułatwia urzędnikom podejmować trudne decyzje i kierować się przy tym kryteriami merytorycznymi, co w efekcie podnosi efektywność działań administracji i zaufanie do niej . Tradycje etyki zawodowej sięgają starożytności. Dziś jednak jej przedmiotem nie jest jedynie zawód lekarza czy adwokata, ale wiele innych zawodów ważnych z ogólnospołecznego punktu widzenia. Na rozwój etyki wpływały procesy socjalizacji, podziału i specjalizacji pracy. Problem etyk zawodowych wyniknął w związku z powstawaniem wielu nowych zawodów i wzrostem zatrudnienia. W Polsce zainteresowanie etykę zawodową urzędników nasiliło się w wyniku zachodzących zjawisk patologii wśród funkcjonariuszy publicznych. Otwarcie zaczęto mówić o korupcji, wykorzystywaniu pełnionych stanowisk dla załatwienia prywatnych interesów oraz nadużywania pełnionych obowiązków . Dodatkowym czynnikiem, dzięki któremu coraz szerzej podjęto problematykę etyki administracji publicznej jest prawo obywatela do dobrej administracji. Ma ona oznaczać bezstronność i obiektywizm urzędników oraz przeciwstawianie się ewentualnym naciskom politycznym . Prawo do dobrej administracji znajduje swe podstawy w Konstytucji RP w art. 7., który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz m.in. w przepisach o prawie obywatela do informacji (art. 61.), prawie do dostępu do dokumentów, przepisach dotyczących zasad ujawniania informacji (art. 51.) czy przepisach o wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77.) . Zarządzanie administracją pozostaje w rękach konkretnych osób, dlatego ważne są ich osobiste przymioty. Cechami, którymi powinien się charakteryzować urzędnik etycznej administracji są: lojalność, roztropność, cierpliwość, konsekwencja w działaniu, dotrzymywanie słowa, wierność wyznawanym zasadom i wartościom, niepodatność na korupcję, niekierowanie się przy podejmowaniu decyzji egoistycznymi pobudkami, otwartość na krytykę, zasady fair play. Same wartości moralne nie wystarczają, bowiem dla rzetelnego wykonywania zawodu niezbędne jest posiadanie i sprawne wykorzystywanie wiedzy i umiejętności zawodowych. Dlatego obowiązkiem każdego funkcjonariusza publicznego jest ich zdobywanie. Jak już wspomniano, urzędnik pełni jednoczenie dwie role społeczne: sprawuje władzę w stosunku do petenta i podlega władzy w stosunku do swego przełożonego. W swoim postępowaniu powinien odróżniać tych dwóch adresatów swych działań i nie przenosić emocji i zachowań z jednej roli do drugiej. Praca urzędnika wiąże się niekiedy z uwikłaniem w sytuacje trudne, przynoszące dyskomfort, tak jak na przykład oferta wręczenia łapówki. Etyka wymaga wówczas przytomnych reakcji, przede wszystkim dojrzałości emocjonalnej i umiejętności nieulegania wpływom innych. Jawność działania i swobodny przepływ informacji to podstawa funkcjonowania etycznej administracji. Jasne reguły postępowania i sprawny przepływ informacji między instytucjami a obywatelami to istotne elementy wpływające na etyczne postępowanie funkcjonariuszy publicznych. Nawet najlepsze przepisy prawne nie są w stanie wykluczyć konfliktów i spornych sytuacji w sferze zarządzania sprawami publicznymi. Dlatego kluczowe staje się stworzenie jasnych, zrozumiałych dla wszystkich procedur działania. Ochronie etyki w życiu publicznym służy regulacja dotycząca wycofania się ze sprawy, jeśli dotyczy ona osobistych interesów danej osoby. Urzędnicy funkcjonują w środowisku korupcjogennym i jeśli ich działania mają być przejrzyste, to muszą oni wykazywać się zdolnością przewidywania sytuacji korupcyjnych. Ideałem byłoby stworzenie takiej administracji, w której obywatel nie odważy się, a nawet nie pomyśli o tym, by wręczyć urzędnikowi łapówkę. Trwałe etyczne podstawy ułatwiają administracji stworzyć takie reguły postępowania, które będą zapewniały prestiż urzędników oraz ich pełen profesjonalizm . Reguły takie próbuje się kodyfikować. Wyrazem tego są kodeksy etyczne regulujące ogólne zasady postępowania urzędników i zawierające najczęściej zasady: bezstronności, niezawisłości, przejrzystości, odpowiedzialności. Zobowiązują urzędników do dbania o rozwój swoich kompetencji, o standardy pracy oraz zachowanie neutralności politycznej. Chodzi o to, by w znacznym stopniu zwiększyć wymagania stawiane urzędnikom, bo nie można z góry zakładać, że pracownik kompetentny będzie postępować etycznie . Jednym z najsłynniejszych takich kodeksów jest kodeks tzw. komisji Nolana, która została powołana w 1994 roku w Wielkiej Brytanii w związku z serię skandali w życiu publicznym (m.in. korupcji w Izbie Gmin). Komisja ta opracowała podstawowe zasady, które powinny obowiązywać w życiu publicznym . Polskie prawo nie tworzy spójnego systemu przepisów dotyczących reguł etycznych w służbie administracji publicznej. Ogólne wzorce postępowania są rozproszone w różnej rangi regulacjach krajowych i międzynarodowych. W grudniu 2001 roku przyjęto Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w której w art. 41 przyjęto prawo do dobrej administracji. Zgodnie z nim obywatel ma prawo, by jego sprawy były załatwiane przez instytucje i organy UE bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie . Zasady, którymi kierować się ma urzędnik przy wykonywaniu swoich obowiązków znalazły również swoje odzwierciedlenie w założeniach określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski 6 września 2001 roku. Kodeks ten zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej w odniesieniu do kontaktów instytucji publicznej i jej administracji z jednostkami zewnętrznymi. Obowiązuje wszystkich zatrudnionych urzędników w administracji publicznej . Normy zawarte w jego postanowieniach – jako zalecenia – wyznaczają standardy właściwego postępowania pracowników administracji w relacji z obywatelami. Urzędnik powinien zatem: działań zgodnie z prawem, bezstronnie, niezależnie, bez zbędnej zwłoki, uprzejmie dla obywatela; unikać wszelkich zróżnicowań ze względu na narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne; unikać ograniczania praw obywateli; działań współmiernie do celu prowadzonych działań; umieć wyważyć sprawę osoby prywatnej i ogólny interes publiczny; wyłączyć się z postępowania, jeśli jego udział może powodować choćby pośrednie podejrzenia o realizację prywatnego interesu . Standardy prawne postępowania w służbie administracji państwowej wyznacza ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów w październiku 2001 roku Kodeks Etyki Służby Cywilnej . W odróżnieniu od Służby Cywilnej, urzędnicy samorządów terytorialnych nie mają jednego powszechnie obowiązującego kodeksu etyki. Ogólne wzorce znaleźć można w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego z 1985 roku (ratyfikowanej przez Polskę w 1993 roku) oraz w ustawie z 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych. Zgodnie z artykułem 6. Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego: „Status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnienie pracowników wysoko kwalifikowanych, w oparciu o kryteria umiejętności i kompetencji” . Z kolei ustawa o pracownikach samorządowych zawiera minimalne wymagania etyczne: pracownik taki musi zachowywać tajemnicę służbową i państwową, wykonywać swoje obowiązki sumiennie i bezstronnie, postępować z godnością, być uprzejmy i życzliwy . Brak rozwiązań systemowych próbują zrekompensować inicjatywy oddolne, czego przykładem może być akcja społeczna z 2004 roku „Przejrzysta Gmina”, dzięki której kodeksy etyczne zagościły w administracji samorządowej. W ramach tej akcji promowano między innymi etykę zachowań urzędniczych jako formę walki z korupcją. Adresatami akcji były jednostki samorządu terytorialnego, a celem eliminowanie korupcji i innych form patologii oraz doskonalenie praktyki administrowania. W pierwszej edycji udział wzięło ponad 800 samorządów, przy współpracy z organizacjami pozarządowymi i mieszkańcami. Jednym z zadać było wypracowanie i wdrożenie kodeksu etycznego pracowników urzędu. Nie obyło się bez trudności. Wielu urzędników przy formułowaniu dokumentu stało na stanowisku, że etyka wcale nie podlega ocenom służbowym i nie należy jej kodyfikować. Problemem był też brak woli pracowników, by takie kodeksy w ogóle wprowadzać. Uznawano je niekiedy za kolejny nic nie znaczący regulamin. Brak zaangażowania istniał także po stronie kierownictwa jednostek samorządowych, niechętnego i lekceważącego wobec tej inicjatywy, zorientowanego na tworzenie jedynie „poważnych” dokumentów programowych . Jest to wysoce niekorzystne zjawisko, gdyż to właśnie przełożeni odgrywają olbrzymią rolę w kształtowaniu zachowań etycznych, w szczególności właśnie w samorządzie lokalnym . Mimo tych trudności, wielu samorządom jednak udało się stworzyć zadowalające, spełniające standardy kodeksy etyczne. „Przejrzysta Gmina” była pilotażem późniejszej ogólnopolskiej akcji „Przejrzysta Polska”, która miała promować uczciwość i skuteczność w samorządach, a przez to zmierzać do poprawy jakości życia publicznego oraz do pobudzania aktywności obywatelskiej. W akcji zwracano uwagę na takie elementy jak przejrzystość, przewidywalność, rozliczalność, fachowość, brak tolerancji dla korupcji oraz partycypację społeczną . Kodeksy etyczne mogą odgrywać ważną rolę w przeciwdziałaniu korupcji. W znaczeniu zewnętrznym kodeks kreuje pozytywny wizerunek urzędu. W znaczeniu wewnętrznym kodeks ma jednoczyć pracowników urzędu wokół jego misji, wskazywać akceptowany system wartości, eliminować konflikty interesów i pomagać w sytuacjach dylematu moralnego. To drugie znaczenie jest ważniejsze, gdy urząd nie działa prawidłowo i liczne są przypadki naruszeń norm etycznych. Kodeks etyczny jest wtedy środkiem zaradczym, narzędziem eliminowania nieprawidłowości, a inicjatywa jego wdrożenia powinna być odgórna. Wprowadzeniu kodeksu powinna towarzyszyć szczegółowa analiza zagrożeń dla etyki zawodowej, monitorowanie sytuacji konfliktowych, wyciąganie wniosków ze skarg petentów. Następnie powinny się odbyć szkolenia etyczne, przekładające język wartości na konkretne zdarzenia. Kodeks powinien być weryfikowany i co jakiś czas dostosowywany do aktualnych warunków. Niestety, jak wykazują badania, w większości urzędów, w których wprowadzono kodeksy etyczne, nie zastosowano wyżej naszkicowanych działań . Według E. Łątowskiej powstające w Polsce kodeksy etyczne mają pewną istotną wadę, mianowicie pisane są niczym akty prawne – zawierają zbiór abstrakcyjnych nakazów. Tymczasem powinny one przybierać charakter bardziej kazuistyczny: zawierać pragmatyczny zbiór sytuacji, na tle których występują wątpliwości, odnosić się więc do realnie występujących konkretnych sytuacji życiowych i pokazywać przykłady zachowań etycznych i nieetycznych . Same kodeksy etyczne nie zagwarantują jeszcze w pełni etycznej administracji, ani nie zlikwidują zjawisk korupcyjnych w samorządach. Nie znaczy to jednak, że można w ogóle zrezygnować z budowania infrastruktury etycznej. Do czego może to prowadzić, pokażą kolejne części tego opracowania. Administracja samorządowa jest przykładem organizacji o szczególnej roli etyki zawodowej. Dlatego nie powinny one sprowadzać się do deklaracji czy kolejnego regulaminu, lecz pełnię funkcje dodatkowe – promować instytucję oraz konsolidować i edukować jej pracowników . Kodeksy etyczne nie zapobiegną również relatywizowaniu norm etycznych, tj. odmiennym ich interpretacjom mimo podobnych sytuacji. Zbyt małe powiązanie między nakazem moralnym a sankcją za jego pogwałcenie powoduje niższą skłonność do bezwzględnego przestrzegania takich nakazów. Wpływ na to mają też przełożeni, którzy nie podejmują stosownych kroków prawnych wobec łamiących normy etyczne. Dlatego ważne jest, by kodeksy etyczne stanowiły część szerszej infrastruktury etycznej obejmującej tworzenie mechanizmów przeciwdziałania nadużyciom, kreowanie pozytywnych wartości w administracji, ochronę tych urzędników, którzy pracują zachowując wszelkie zasady uczciwości. Osoby uczestniczące w podejmowaniu ważnych decyzji powinny podlegać stałemu monitorowaniu pod kątem ich sytuacji materialnej, dodatkowego zatrudnienia lub łączenia funkcji. Taki nadzór jest ważny po to, by móc uchwycić nieetyczne zachowania i ograniczyć złe przykłady . Najbardziej korupcyjnymi obszarami w samorządzie są sfery inwestycji budowlanych: od gospodarki nieruchomościami, przez zagospodarowanie przestrzenne – aż do wydania pozwolenia na budowę i dopuszczenia budynku do użytkowania. W ramach toczącej się od 1990 roku komunalizacji mienia samorząd otrzymał ogromny majątek w postaci nieruchomości, zwłaszcza tych najatrakcyjniejszych, czyli niezabudowanych i przeznaczonych w planach miejscowych do zabudowy budownictwem usługowym i mieszkaniowym. Zawrotne ceny osiągały grunty w centrum Warszawy, gdzie budowano apartamentowce. Osoby odpowiedzialne za gospodarowanie mieniem komunalnym bezwzględnie wykorzystywały wszelkie luki prawne, naginały oraz łamały obowiązujące przepisy w celu zbywania gruntów inwestorom z korzyści dla siebie, a ze szkodą dla samorządu . Korupcja pojawia się podczas zbywania gruntów w trybie przetargowym. Reguluje to ustawa o gospodarce nieruchomościami, przewidując dwa tryby: ustny i pisemny . Przetarg ustny jest bardziej klarowny, bowiem decyduje tutaj cena, jaką ubiegający się jest w stanie wyłożyć na zakup oferowanego gruntu. Przy przetargu pisemnym natomiast pod uwagę brane są także inne – dość uznaniowe – kryteria, jak na przykład wiarygodność oferentów lub projekt zagospodarowania terenu. W wielu przypadkach samorządy wybierają tą drugą formę przetargu, co stwarza możliwość manipulacji przetargiem i otwiera furtkę do nieuczciwego zbywania gruntu. Nie widać uzasadnienia dla tak częstego stosowania tego typu przetargu. Zamiast punktować w przetargu projekt zagospodarowania przestrzennego zaproponowany przez oferenta, samorząd powinien wpisać preferowany typ zabudowy do planu zagospodarowania przestrzennego. Subiektywna ocena przez członków komisji przetargowej zawsze rodzi pokusy. Zbycie gruntu musi być poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego jego wartości w celu ustalenia ceny wywoławczej. Powszechną praktyką jest zaniżanie wartości gruntów przez rzeczoznawców majątkowych, znajdujących się na listach wojewodów. Ci bowiem szacują wartość nieruchomości na podstawie kryteriów porównawczych, dających znacznie niższe wartości, a nie kryteriów dochodowych (które szacują przewidywane dochody z nieruchomości). Prawo nie przewiduje mechanizmu zapobiegającego zmowie organizatorów przetargu i rzeczoznawcy, która prowadzi do zaniżenia wartości gruntu i w efekcie dużych strat . Badania prowadzone na poziomie lokalnych społeczności sugerują, że korupcja jest tu mniejsza, niż na szczeblu rządowym. Nie jest to jednak powód do zadowolenia, jako że ogólny poziom korupcji w Polsce jest uznawany za wysoki. Uzyskanie rzeczywistej wiedzy na temat rozmiaru korupcji wydaje się być niemożliwe. Niemniej, już sam poziom korupcji postrzeganej świadczyć powinien o powadze problemu. Przeświadczenie to silnie wzmacniają ujawniane przez prasę i organy ścigania przypadki korupcji w samorządzie. Wyłania się z tego obraz wielorakich mechanizmów wymyślanych i modyfikowanych w celu bezkarnego łamania przepisów i uzyskiwania nielegalnych prywatnych korzyści poprzez nadużycie władzy publicznej. Dopuszczają się tego zarówno organy samorządowych władz gminnych, powiatowych i wojewódzkich, jak i urzędnicy tych szczebli. Nawet przypadki skazywania na karę więzienia wójtów, burmistrzów, kierowników urzędów itp. Nie odstraszają naśladowców tych korupcyjnych praktyk.