Kontrola administracji znajduje oparcie głównie w aktach prawa administracyjnego oraz prawa publicznego. Dzięki tak szerokim zakresie prawnym kontrola ma na uwadze oparty w prawie interes jednostki, działające w interesie publicznym. Administracja publiczna często nadmiernie wykorzystuje nadane jej władztwo administracyjne przekraczając przy tym kompetencje ustawowe. Obywatel ma prawo uruchomić kontrolę instancyjną poprzez odwołania i skargę kasacyjną. Administracja wewnątrz swoich struktur posiada również wyspecjalizowane organy kontroli i nadzoru.

Kontrola polega na ustaleniu istnie¬jącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, określanego przez odpowiednie wzorce czy normy postępowania, następnie zaś na ich porównaniu i zaznaczeniu różnic, a wreszcie — na ustaleniu przyczyn tych różnic i sformułowaniu zaleceń w celu usu¬nięcia niepożądanych zjawisk.

Kontrola to sprawdzanie, czy podległy aparat administracyjny należycie wy¬konuje swoje zadania, pozwala na wykrywanie nieprawidłowości, ich usuwanie i służy zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom

Kontrola sądowa nad administracją może być sprawowana przez sądy powszechne bądź przez sądy administracyjne, czasem przez jedne i drugie. Orzeczenie sądu modyfikuje czynność prawną administracji zazwyczaj przez uchylenie lub też przez zmianę. Realizuje, więc bezpośredni wpływ sądu na działalność administracji, aczkolwiek nie mieści się w ramach nadzoru. Miernikiem poprawności stosowanych przez sąd jest kryterium legalności. Ale nie jest to miernik łatwy, co zresztą uwidaczniało się nie raz od początków funkcjonowania kontroli sądowej w administracji w poszczególnych państwach. Trudność w jego stosowaniu wynika przede wszystkim z różnych koncepcji normatywnych i praktycznych dotyczących pojęcia prawa, a tym samym i treści kryterium legalności. Jednocześnie ugruntowanie koncepcji, w myśl, której sąd nie może zastępować administracji w twórczym aktywizowaniu stosunków społecznych, zawsze ograniczało zasięg kontroli, decydując też o określonych sposobach rozstrzygnięć. Problemy teoretyczne i praktyczne sądowej kontroli nad administracją są rozliczane i każdorazowo związane z celowością tej kontroli i jej normatywną regulacją.

Taka kontrola administracji chroni tylko przed naruszaniem prawa przez administrację, sądy, bowiem nie przeprowadzają kontroli innego rodzaju i niekiedy strona może więcej zyskać, uruchamiając kontrolę w drodze instancji. Są d natomiast nie może wyręczać czy zastępować administracji w jej decyzjach merytorycznych. Nadto kontrola taka nie tylko służy ochronie prawa przedmiotowego, gdyż uruchamiana jest tylko na wniosek stron; strona, która otrzymała decyzję pozytywną, niezgodną z prawem rezygnuje z tej kontroli. Wreszcie przewlekłość postępowania prowadzić może do dezaktualizacji sprawy.

Mimo tych ograniczeń, sądową kontrolę decyzji administracyjnych uważa się za jedną z doskonalszych form ochrony praw podmiotowych, z uwagi na jej bezstronność i wspominaną już zmianę stosunku administracyjnego w stosunek równych stron biorących udział w postępowaniu przed trzecim organem. Nie bez znaczenia są tu też tradycje polskiego sądownictwa administracyjnego i przekonanie obywateli do tej formy kontroli. Ważne są także inne aspekty sądowej kontroli. W szczególności orzecznictwo sądowe, a zwłaszcza Sądu Najwyższego, przyczynia się to do kształtowania jednolite wykładni przepisów obowiązujących w administracji.

Kontrola sądowa odbywa się na postawie poniższych aktów normatywnych. Są nimi: Ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. 1995 Nr 57, poz. 368 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr153, poz.1270 Kontrola sądowa i sądownictwo administracyjne mają z reguły charakter kasacyjny- W efekcie orzeczenia następuje skasowanie aktu niezgodnego z prawem, jed¬nakże bez możności wydania w miejsce aktu nielegalnego aktu prawidłowego. Ozna¬czałoby to, bowiem wchodzenie władzy sądowej w kompetencje władzy wykonaw¬czej, administracyjnej i naruszałoby tym samym zasadę podziału władz. Zakres działania sądownictwa administracyjnego formułowany jest w rozwiąza¬niach prawnych w sposób, ogólnie rzecz biorąc, dwojaki, a mianowicie przez odwo¬łanie się do klauzuli generalnej lub też enumeracji pozytywnej. Klauzula general¬na polega na tym, że kontroli sądu administracyjnego poddane są, co do zasady wszystkie akty administracyjne bądź leż wszystkie akty określonego rodzaju, przy równoczesnym dopuszczeniu możliwości istnienia wyjątków, tj. wyłączenia pewnych aktów spod właściwości sądu. To wyłączenie najczęściej przybiera postać określonego katalogu spraw, które nic są objęte kontrolą sądową (tzw. enumeracja negatywna). Natomiast enumeracja pozytywna sprowadza się do tego, że kontroli sądowej poddane są jedynie te akty (sprawy administracyjne), które są wprost wyli¬czone w ustawie (w enumeratywnym katalogu). Pozostałe akty (sprawy) niemieszczące się w tym wyliczeniu nic są poddane kontroli sądowej.

Pełnej kontroli sądowej podlega w szczególności decyzja uznaniowa organu administracji. Za uznanie uważa się kompetencję organu do najlepszego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd bada, czy przepisu upoważniają organ do wydania decyzji uznaniowej oraz czy uznanie mieści się w granicach prawa. W kształtowaniu polskiego sądownictwa administracyjnego zauważalne jest dwojakie rozwiązanie w rozumieniu przedmiotu ochrony. Pierwszy z nich to system ochrony prawa podmiotowego – prawa jednostki, zaś drugi to system ochrony prawa przedmiotowego – kontrola legalności aktów administracyjnych. Prawo podmiotowe – charakteryzuje się tym, iż sąd administracyjny działa wyłącznie na wniosek osoby, w przypadku, której prawo podmiotowe zostało naruszone przez akt administracyjny. Prawo przedmiotowe – w tym przypadku sąd administracyjny może wkroczyć z urzędu oraz czyjejkolwiek inicjatywy. Zazwyczaj kontroli sądu podlegają nielegalne akty administracyjne oraz akty o charakterze generalnym np. rozporządzenia. Przedmiotem ochrony przed sądami administracyjnymi jest system wartości. Ochrona tego systemu wartości jest wyłącznie celem pośrednim istnienia sądownictwa administracyjnego, zaś głównym jest kontrola administracji, niezawisła i niezwiązana z nią. Ta kontrola wiąże się zawsze z konkretnym działaniem danego podmiotu kontrolowanego bądź aktem administracyjnym, który został zaskarżony. Sąd może także dokonać oceny tego działania i dążyć do wyeliminowania elementów niezgodnych z prawem. W zadaniach sądów administracyjnych jest też eliminowanie zjawiska negatywnych oraz chroni ochrona przyjętych w prawie wartości. Powstały dwie koncepcje ochrony systemu wartości – obiektywna i subiektywna. Obie koncepcje mogą łączyć się, ponieważ sąd kontrolując administrację musi działać obiektywnie – natomiast rozpoczyna postępowanie po wpłynięciu skargi, która zawsze jest efektem subiektywnych interesów organów. Sądownictwo administracyjne broni, zatem zarówno obiektywnego porządku prawnego, jak i subiektywnych interesów. W fazie zaskarżenia przedmiotem ochrony jest interes prawny, a więc element subiektywny. Jednak w fazie orzekania sąd chroni obiektywny porządek prawny. Występuje tu dualizm przedmiotu ochrony.

Hostoria sądownictwa administracyjnego w Polsce jest bardzo rozwinięta. W tej pracy przedstawię kilka wzmianek dotyczących tej historii: Sądownictwo administracyjne w Polsce o generalnie sformułowanym zasięgu kontroli zostało powołane ustawą z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. Nr 67, poz. 600). NTA jako jednoinstancyjny sąd o składzie wyłącznie zawodowym powołany został do orzekania o legalności zarządzeń i orzeczeń wchodzących w zakres administracji rządowej i samorządowej. Do wniesienia skargi uprawniony był każdy, kto stwierdził, że „naruszono jego prawo lub obciążono go obowiązkiem bez podstawy praw¬nej". Sformułowanie to przekraczało ochronę praw podmiotowych jednostki, zmierzając do ochrony (w pewnym stopniu) prawa przedmiotowego. Od roku 1932 regulacje ustawy zostały zastąpione przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o NTA wydane w celu ograniczenia korzystania z drogi sądowej. Rok 1990 przyniósł w Polsce pewne istotne zmiany w zakresie działania NSA, zmierzające do dostosowania sądownictwa administracyjnego do po¬trzeb nowoczesnego, demokratycznego państwa prawa. Zmiany te polegały przede wszystkim na wprowadzeniu klauzuli generalnej, poddającej kontroli NSA wszystkie decyzje administracyjne oraz, na zasadzie klauzuli enumera¬tywnej, na poddaniu kontroli NSA również określonych postanowień. Z punktu widzenia zmian w dotychczasowym modelu jeszcze istotniejsze chyba zna¬czenie miały zmiany wynikające z poddania kontroli NSA szerokiej sfery związanej z działalnością samorządu terytorialnego. Zwrócić tu zwłaszcza uwagę należy na poddanie pod kontrolę sądu administracyjnego uchwał orga¬nów samorządowych (a więc aktów generalnych) oraz na wprowadzenie, choć w bardzo ograniczonym zakresie, możliwości skargi na bezczynność organu. Ogólne sądownictwo administracyjne wprowadzone zostało ponownie w Polsce na podstawie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego. Do 1991 r. kon¬trola NSA obejmowała jedynie decyzje administracyjne (ostateczne) wydawane w trybie k.p.a. i to tylko w sprawach enumeratywnie wskazanych (klauzula enumeracji pozytywnej). W dniu 25 lipca 2002 r. Sejm wydał nową ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), a w dniu 30 sierpnia 2002 r. nową ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowa¬dzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którymi to przepisami wpro¬wadzającymi uchylono ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oby¬dwie te ustawy obowiązują od 1 stycznia 2004 roku. W ich wyniku struktura sądownictwa administracyjnego składa się z wojewódzkich sądów administra¬cyjnych rozpoznających sprawy w pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego środki odwoławcze od orzeczeń" tych są¬dów, podejmującego uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne, rozpoznają¬cego inne sprawy należące do jego właściwości a także sprawującego nadzór nad działalnością sądów wojewódzkich. Sądownictwo administracyjne zbudowane jest obecnie na zasadzie dwuinstan¬cyjności. Sądami administracyjnymi są: Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódz¬kie sądy administracyjne. Wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają w pierwszej instancji sprawy należące do właściwości sądów administra¬cyjnych, NSA zaś sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwo¬ławcze od orzeczeń tych sądów (kasacja) i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnie¬nia prawne. Do właściwości NSA należy także rozpatrywanie spraw przekazanych na mocy innych ustaw.

NSA rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze pod rozwagę nieważność postępowania, które może zajść, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, strona nie miała zdolności sądowej, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym lub sprawa została już prawomocnie osądzona, skład sądu był sprzeczny z przepisami, strona była pozbawiona możliwości obrony swoich praw albo WSA orzekł w sprawie, w której właściwy jest NSA.

Sądy administracyjne rozstrzygają w sporach:

O właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi 
Pomiędzy organami jednostek samorządów terytorialnych a organami administracji rządowej;

Sądy administracyjne orzekają głownie w sprawach skarg na:

Decyzje administracyjne;
Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;
Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
Bezczynność organów w powyższych sytuacjach;
Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
Akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sądy administracyjne nie orzekają w sprawach:

Wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
Wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
Odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;
Wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Oddalenie skargi – następuje, gdy sąd stwierdzi, że nie nastąpiło naruszenie prawa. Sąd uchyla decyzję administracyjną lub postanowienie organu, jeżeli stwierdzi, że:

Naruszone zostały normy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy;
Naruszone zostało prawo dające podstawę do wznowienia postępowania;
Nastąpiło inne naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

Sąd stwierdza nieważność, jeżeli decyzja:

Wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
Wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
Dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
Została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
Była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
W razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;

Sąd stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub odrębnych przepisach.

Spod właściwości sądów administracyjnych wyłączone są sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami admini¬stracji publicznej oraz podległości służbowej między przełożonym a podwładnym. Sądy nie są również właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obo¬wiązek mianowania i powołania wynika z przepisów prawa. Do rozpatrywania spraw sądowo administracyjnych powołane są WSA z wyjąt¬kiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość NSA Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, proku¬rator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również każdy inny podmiot, któremu usta¬wy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z kolei do właściwości NSA należy w pierwszym rzędzie rozpoznawanie środ¬ków odwoławczych od orzeczeń WSA w tym przypadku NSA występuje, jako II instan¬cja. Z punktu widzenia kontroli administracji ta funkcja ma podstawowe znaczenie. Ponadto do funkcji NSA należy podejmowanie uchwal mających na celu wyjaśnie¬nie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznic¬twie sądów administracyjnych oraz uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagad¬nień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo administracyjnej. NSA powołany jest wreszcie do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i mię¬dzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Środki odwoławcze, w tym skargę kasacyjną, może wnieść strona, prokurator i Rzecznik Praw Obywa¬telskich.

BOBLIOGRAFIA:

Boć J, Administracja publiczna, Kolonia Limited, Wrocław 2005
Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 1999 r. 
Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r.
Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, wyd. LexisNexis, Warszawa 2006r.