Burmistrz jako organ władzy wykonawczej w gminie

Burmistrz- jest to jednoosobowy organ wykonawczy gminy w jednostce samorządowej, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Urząd burmistrza ma rodowód niemiecki (niem. Bürgemeister, łac. Prokonsul, magister consulum), który wiąże się z lokacją miast na prawie niemieckim. Jego istotę najlepiej oddaje ostatnia z wymienionym nazw (magister consulum), która oznacza przewodniczącego rady miejskiej. Burmistrz był wybierany corocznie przez rajców miejskich 1, a w miastach, w których patrycjat był słabszy- mianował [go] spośród rajców w miastach królewskich(tam, gdzie funkcji tej nie pełnili kolejno rajcy) starosta, w prywatnych- pan miasta.2 W niektórych miastach funkcję tę rajcowie spełniali kolejno, zmieniając się co kilka tygodni, a nawet co tydzień- jak w Krakowie po roku 1404. Do zadań burmistrza należało m.in. przewodniczenie sądowi rady miejskiej , zwanemu „ sądem radzieckim”. Sąd ten rozpoznawał typowe sprawy miejskie: handlowe, porządkowe, obywatelstwa miejskiego. Na przełomie XIV i XV w. nastąpiło poszerzenie zakresu jurysdykcji tych sądów na sprawy karne i cywilne. Burmistrz posiadał również tzw. jurydyki- osiedla, osady obok miasta królewskiego, a niekiedy wręcz odrębne miasteczka lub nawet miasta prywatne rozwijające się masowo wokół miast królewskich.

Burmistrz jest częścią władzy wykonawczej- administracji publicznej. W osobie burmistrza łączą się funkcje kilku organów administracyjnych. Burmistrz jest bowiem:

1. organem wykonawczym gminy,
2. organem pierwszej instancji właściwym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,
3. organem podatkowym pierwszej instancji,
4. organem administracyjnym do spraw ochrony środowiska lub krócej- organem ochrony środowiska. Pojęcie statusu prawnego burmistrza obejmuje ponadto pozycję prawną burmistrza wynikającą z innych stosunków prawnych, w które jest on uwikłany lub z przymiotów, w które wyposażył go ustawodawca, jak np. to, że burmistrz jest funkcjonariuszem publicznym, osobą pełniącą funkcję publiczną, kierownikiem urzędu gminy, pracownikiem i pracodawcą samorządowym, reprezentantem gminy, kierownikiem terenowej obrony cywilnej, kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego, itp.

1 J. Bardach, Historia Państwa i Prawa Polski, t. I, Warszawa 1964, s. 213. 2 J. Bardach, op. cit., t. I, s. 213.

  W każdej z tych funkcji burmistrz działa w odpowiednich formach prawnych, przy czym formą charakterystyczną dla działania burmistrza, jako organu wykonawczego gminy, są zarządzenia, w tym również zarządzenia będące aktami prawa miejscowego( tzw. przepisami gminnymi), natomiast formami działania burmistrza, jako organu w rozumieniu k. p. a. oraz organu podatkowego są akty orzecznicze( głównie decyzje administracyjne). 
  Podkreślić jednak należy, iż funkcje, o których mowa w pkt. 2 i 3 są ściśle związane z piastowaniem funkcji organu wykonawczego gminy. Osoba, która z jakiegokolwiek powodu przestaje być burmistrzem gminy( np. na skutek odwołania albo rezygnacji z urzędu) traci jednocześnie kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jak również do działania w sprawach podatkowych.                                                           Podobnie ma się rzecz w razie zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego; w takim przypadku kompetencje burmistrza przejmuje( i to z dniem powołania) tzw. komisarz rządowy, czyli osoba, której Prezes RM powierzył- stosownie do art. 97 ust. 1 u. sam. gmin. – sprawowanie komisarycznego zarządu gminy.
 Burmistrz jest jednym z dwóch organów gminy. Stosownie bowiem do art. 11a ust. 1 u. sam. gmin. organami gminy są:

1. Rada Gminy, oraz

2. Burmistrz, Wójt, Prezydent Miasta Burmistrzowie są organami wykonawczymi gmin miejskich.

   Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mówią w zasadzie o burmistrzu. Zgodnie bowiem z przyjętą przez ustawodawcę techniką legislacyjną, ilekroć w ustawie jest mowa o burmistrzu, należy przez to rozumieć także wójta oraz prezydenta miasta( art. 11a ust.3 u. sam. gmin.).

Kompetencje i zadania burmistrza Zadania burmistrza wynikające z funkcji organu wykonawczego gminy można- stosownie do art. 30 ust. 1 określone w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym- podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należy wykonywanie uchwał rady, do drugiej- wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa. Tę drugą formułę należy- w świetle art. 18 ust. I u. sam. gmin.- rozumieć w ten sposób, iż chodzi tutaj o zadania gminy zastrzeżone przepisami prawa dla burmistrza gmin, a nie określone prawem zadania gminy3. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze, zasadą rozdziału zadań samorządowych pomiędzy poszczególne jednostki („szczeble”) samorządu terytorialnego (tj. gminę, powiat, samorząd województwa) jest zasada domniemania właściwości gminy. Wyraża ją art. 6 ust. 1 u. sam. gmin. stanowiący, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zatem zadania samorządu powiatu i samorządu województwa są określone ustawowo, natomiast cała reszta zadań samorządowych należy do gminy.

3 P. Dobosz (w:) K. Bandarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 245.

Po drugie, podobną zasadę, a mianowicie zasadę domniemania właściwości rady gminy, przyjęto w odniesieniu do rozdziału zadań pomiędzy organami gminy. Wynika to jednocześnie z art. 18 ust. 1 u. sam. gmin., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy [tzn. sprawy określone w art. 6 i 7 u. sam. gmin.], o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wynika stąd, że do zadań burmistrza( poza wykonywaniem uchwał rady gminy) należą tylko te sprawy z zakresu działania gminy, które zostały mu ustawowo przypisane, np. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy(w tym zwłaszcza projektu budżetu gminy), gospodarowanie mieniem gminy czy zatrudnienie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych( art. 30 ust. 2 pkt. 1, 3 i 5 u. sam. gmin.). Należy również zauważyć, iż art. 30 ust. 1 u. sam. gmin. nie odnosi się wprost do wykonywania tzw. zadań zaleconych. Błędny byłby jednak wniosek, iż burmistrz nie jest uprawniony ani zobowiązany do wykonywania tego rodzaju zadań. W zależności bowiem od trybu zlecenia (ustawą bądź w drodze porozumienia) ich wykonywanie będzie mieścić się w jednej z dwóch sfer zadań burmistrza: wykonywanie uchwał rady, jeżeli zadania zlecono w drodze porozumienia( art. 8 ust. 2 pkt. 11 u. sam. gmin.) albo wykonywanie zadań gminy określonych ustawowo( w przypadku nałożenia zadań przez ustawę). Potwierdzeniem kompetencji burmistrza do działania również w sferze zadań zaleconych jest, mimo swej niejednoznaczności, przepis art. 30 ust. 3 u. sam. gmin. Zadania burmistrza wg art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

1. Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
2. Do zadań burmistrza należy w szczególności:

1. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2. określanie sposobu wykonywania uchwał,
3. gospodarowanie mieniem komunalnym,
4. wykonywanie budżetu,
5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

3. W realizacji zadań własnych gminy burmistrz podlega wyłącznie radzie gminy.

4. Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

5. Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. a) Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez burmistrza w drodze zarządzenia. b) Kierownikiem urzędu jest burmistrz. c) Burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy. d) Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

   Zadania, funkcje i kompetencje burmistrza wynikają zarówno z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów innych aktów prawnych. Zadania te wbrew pozorom, nie wynikają wprost z pozycji ustrojowej burmistrza, jako organu wykonawczego gminy. Świadczy o tym fakt, iż związane z nimi kompetencje w większości przysługiwały mu także w czasie, gdy organem wykonawczym gminy był zarząd, a burmistrz był tylko jego przewodniczącym. Są jednak ściśle związane z tym stanowiskiem. Zatem w razie jego utraty (i to niezależnie od przyczyn oraz trybu wygaśnięcia mandatu- w tej sprawie) jak również zawieszenia burmistrza w pełnieniu obowiązków( art. 97 ust. 1 u. sam. gmin.) traci on te kompetencje.

Do kompetencji burmistrza jako kierownika urzędu należy:

1.  reprezentowanie urzędu na zewnątrz,
   

2.  wydawanie zarządzeń w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji kierownika urzędu,
   

3.  zatwierdzanie zakresów czynności i odpowiedzialności pracowników,
   

4.  zwoływanie narad z udziałem kierowników wydziałów w celu uzgadniania ich współdziałania i  
     realizacji zadań , 
   

5.  podpisywanie pism i dokumentów wychodzących na zewnątrz urzędu,
   

6.  udzielanie pełnomocnictw w sprawach należących do kompetencji burmistrza,
   

7.  rozstrzyganie spraw kompetencyjnych między komórkami urzędu,
   

8.  gospodarowanie funduszem płac i innymi funduszami urzędu,
   

9.  wykonywanie innych zadań zastrzeżonych do kompetencji burmistrza przepisami prawa i 
     uchwałami rady.
   

Urząd burmistrza gminy jest organem przedstawicielskim, opiera się więc na mandacie do działania udzielonym mu przez społeczność lokalną. Na mandatowy charakter tego urzędu jednoznacznie wskazuje wiele przepisów posługujących się terminem mandat burmistrza, np. przepisy art. 28d- 28f u. sam. gmin., czy przepisy art. 26 i 27 u. bezp. wyb. Burmistrza. Treścią mandatu jest uprawnienie, a zarazem obowiązek wykonywania, przy wykorzystaniu przyznanych w tym celu kompetencji, zadań publicznych przypisanych burmistrzowi przez ustawy. Artykuł 169 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wybory do organów stanowiących samorządów terytorialnych są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Tak więc wybór rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa został tutaj jednoznacznie przesądzony- bez zmiany Konstytucji nie jest możliwy inny, aniżeli określony w tym przepisie, tryb wyboru organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Inaczej ma się rzecz z wyborem organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja nie narzuca żadnego rozwiązania. Zgodnie z ust. 3 cytowanego artykułu, zasady oraz tryb wyborów i odwołania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.

 W dawniejszym stanie prawnym (obowiązującym do 27 października 2002r.) ustawa, która regulowała zasady oraz tryb wyboru( a także odwołania) burmistrza była ustawa o samorządzie gminnym. Jej rozwiązania w tej materii ewoluowały, jednakże niezmienną zasadą był pośredni wybór burmistrza, tzn. wybór dokonywany przez radę gminy. Burmistrz uzyskiwał zatem mandat zawsze z nadania organu stanowiącego.

W obecnym stanie prawnym, ukształtowanym przez ustawę o powszechnym wyborze burmistrza, uzyskanie mandatu burmistrza może nastąpić w dwojaki sposób:

1. przez wybór w głosowaniu powszechnym, albo wyjątkowo

2. w drodze wyboru przez radę gminy. Zasadniczym sposobem uzyskania mandatu jest wybór burmistrza przez mieszkańców gminy w głosowaniu powszechnym. Zasady tego wyboru określa ustawa z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze burmistrza. Najważniejsze postanowienia w tym względzie, to:

3. burmistrz wybierany jest w wyborach powszechnych, równych bezpośrednich, w głosowaniu tajnym (art. 2 ust. 1). Wybory przeprowadzają komisje powołane do przeprowadzenia wyborów do rad gmin (art. 6 ust. 2);

4. prawo wybierania burmistrza w danej gminie( czynne prawo wyborcze) ma każdy, kto posiada prawo wybierania do rady tej gminy (art. 3 ust. 1 );

5. prawo wybieralności( bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybierania do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje ( art. 3 ust. 2);

6. prawo zgłaszania kandydata na burmistrza przysługuje partiom politycznym i koalicjom partii politycznych, stowarzyszeniom i organizacjom społecznym oraz wyborcom ( art. 7 ust. 1); kandydat na burmistrza nie może jednocześnie kandydować na burmistrza w innej gminie ( art. 3 ust. 3);

7. za wybranego na burmistrza uważa się kandydata, który w głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów ( art. 4 ust. 1);

8. jeżeli w pierwszym głosowaniu żaden z kandydatów nie otrzymał więcej niż połowę ważnych głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie. W ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów ( art. 4 ust. 2, 3 i 5);

9. jeżeli ponowne głosowanie nie doprowadzi do wyboru burmistrza, o wyborze rozstrzyga losowanie. Tryb przeprowadzenia losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza ( art. 4 ust 9 i 10).

   Kandydat na burmistrza musi mieć obywatelstwo polskie (art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Wymóg ten musi być spełniony przez cały czas zajmowania stanowiska burmistrza. Dodatkowe posiadanie obywatelstwa innego państwa nie stanowi przeszkody prawnej dla objęcia i sprawowania tego urzędu.

   Substytucyjnym trybem wyboru burmistrza jest wybór przez radę gminy. Stosownie do art. 11 u. bezp. wyb. burmistrza , sytuacja taka ma miejsce w następujących przypadkach:

10. Jeżeli w ustalonym przez ustawę terminie nie został zarejestrowany żaden kandydat ( art. 11 ust. 2 );

11. Jeżeli jedyny zarejestrowany w ustawowym terminie kandydat, uczestniczący w wyborach powszechnych, nie uzyskał w tych wyborach więcej niż połowę ważnie oddanych głosów ( art. 11 ust. 4). W każdym z tych przypadków rada gminy dokonuje wyboru burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym ( art. 11 ust. 2 i 4 ustawy). Wyboru burmistrza w trybie określonym w art. 11 ust. 2 i 4 ustawy dokonuje się na następujących zasadach:

12. prawo zgłoszenia kandydata na burmistrza przysługuje grupie radnych stanowiących co najmniej 1/3 ustawowego składu rady. Nie ma przy tym przeszkód prawnych, aby kandydatem była osoba, która nie została wybrana w wyborach powszechnych;

13. zgłoszenie kandydata na burmistrza musi mieć formę pisemną;

14. radnemu przysługuje prawo poparcia w zgłoszeniu tylko jednego kandydata. Do kandydata na burmistrza wybieranego przez radę gminy stosuje się te same rygory dotyczące obywatelstwa polskiego, biernego prawa wyborczego oraz zakazu jednoczesnego kandydowania na burmistrza w innej gminie, które odnoszą się do kandydatów wybieranych w głosowaniu powszechnym ( art. 11 ust. 8 ustawy). Rada gminy, w określonych wyżej sytuacjach powinna dokonać wyboru burmistrza w terminie dwóch miesięcy od dnia wyborów powszechnych. Jest to tzw. termin zawity( inaczej- prekluzyjny). Po jego bezskutecznym upływie rada gminy traci prawo wyboru burmistrza. Obowiązki burmistrza do końca kadencji pełni wówczas osoba wyznaczona przez Prezesa RM, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 11 ust. 9 ustawy). Niezależnie od tego, w jakim trybie dokonano wyboru burmistrza, przed objęciem mandatu (tzn. przed przystąpieniem do wykonywania swoich zadań) nowo wybrany burmistrz musi złożyć przed radą gminy ślubowanie. Jego rota określona jest w art. 29a ust. 1 u. sam. gmin. Ślubowanie ma charakter uroczysty i- w przeciwieństwie do ślubowania składanego przez niektórych innych pracowników samorządowych- nie jest pisemne, lecz ustne. Burmistrz ślubuje dochowanie wierności prawu oraz sprawowanie powierzonego mu urzędu tylko dla dobra publicznego i pomyślności mieszkańców gminy (miasta). Odmowa złożenia ślubowania skutkuje natomiast, wygaśnięciem mandatu.

    Stanowisko burmistrza gminy jest stanowiskiem kadencyjnym , tzn. obsadzonym na określony ustawą czas. Kadencja burmistrza rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy (jeżeli wyboru dokonali mieszkańcy w głosowaniu powszechnym odbytym w terminie ogólnopolskich wyborów samorządowych) albo w dniu wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy ( art. 26 ust. 2 u. sam. gmin.).

Mandat burmistrza może wygasnąć w dwojaki sposób:

1. na skutek wygaśnięcia kadencji albo
2. przed upływem kadencji. Wygaśnięcie mandatu burmistrza na skutek upływu kadencji jest najbardziej naturalnym i najczęściej występującym przypadkiem ustania tego mandatu. Następuje ono z mocy samego prawa z nadejściem odpowiedniego terminu, co oznacza, że nie są tutaj potrzebne żadne działania prawne . W szczególności nie jest potrzebna uchwała rady gminy stwierdzająca fakt wygaśnięcia mandatu burmistrza. Wedle art. 26 ust. 1 u. bez. wyb. burmistrza, wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji następuje w razie:
3. odmowy złożenia ślubowania,
4. pisemnego zrzeczenia się mandatu,
5. utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
6. naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach,
7. orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo śmierci burmistrza,
8. odwołania ze stanowiska,
9. orzeczenia zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi,
10. dokonania określonych zmian w podziale terytorialnym państwa.

Przyczyną wygaśnięcia mandatu burmistrza , pominiętą przez ustawę, jest rozwiązanie stosunku pracy z burmistrzem. Skoro bowiem w obecnym stanie prawnym pełnienie funkcji burmistrza bezwzględnie wiąże się z zatrudnieniem, to oczywistym skutkiem rozwiązania stosunku pracy musi być wygaśnięcie mandatu burmistrza.

BIBLIOGRAFIA:

1. J. Bardach, Historia państwa i prawa Polski, T. I, Do połowy XV w., Wyd. drugie, PWN, Warszawa 1964.
2. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz- Kraków 2003.
3. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz o ustawie o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wraszawa 2004.
4. B. Dolnicki, J. Glumińska- Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniecka- Banacka, R. Cybulska, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Pod. red. B. Dolnickiego, Zakamycze, Kraków 2005.
5. H. Izdebski, Samorząd terytorialny podstawy ustroju działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008.