Wprowadzenie Wprowadzając do tematu mojej pracy chciałbym rozpocząć od wyjaśnienia pojęcia kontroli państwowej:

• używane w ścisłym znaczeniu odnosi się do Najwyższej Izby Kontroli. Zalicza się do tzw. pojęć zastanych, a w niepodległym państwie polskim użyte zostało po raz pierwszy przy okazji powołania przez Sejm Ustawodawczy w 1919r. Najwyższej Izby Kontroli Państwa, a następnie w tytule ustawy z 3 czerwca 1921r. - o kontroli państwowej. Temu podejściu daje także wyraz zarówno tytuł rozdziału IX obowiązującej obecnie Konstytucji, jak i otwierający go art. 202 ust. 1, odnoszący się bezpośrednio do NIK. Tak więc w powszechnie spotykanym znaczeniu kontrola państwowa utożsamiana jest w Polsce z Najwyższą Izbą Kontroli.
• w doktrynie prawa, przez kontrolę państwową rozumie się z podmiotowego punktu widzenia każdą działalność kontrolną podejmowaną przez państwowe jednostki organizacyjne, realizującą prawem przewidziane zadania i wykonywaną na podstawie prawnie określonych kompetencji. Spośród wielu podmiotów realizujących kontrolę państwową występujących w naszym państwie (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy), kontrolę państwową wykonywaną przez Najwyższą Izbę Kontroli wyróżnia jej wszechstronność, rozumiana nie tylko jako objęcie nią najszerszego zakresu podmiotów, lecz przede wszystkim wieloaspektowością zagadnień poddanych kontroli (przedmiotową) oraz kryteriów ich oceny.
• pojęcie kontroli państwowej jest wreszcie przeciwstawiane kontroli społecznej, jako co prawda pozbawionej silnie instytucjonalnego wyrazu (brak tak sformalizowanego charakteru jaki posiada każdy organ kontroli państwowej), lecz z drugiej strony spontanicznej i wolnej od rutyny.
• działalność kontrolna rozumiana jest jako sekwencja następujących po sobie czynności : 1) ustalenie stanu wzorcowego (standardu) dla danego obszaru kontroli, 2) ustalenie stanu faktycznego istniejącego w tym obszarze i jego udokumentowanie, a następnie 3) porównanie obu stanów, wraz z 4) określeniem przyczyn ewentualnych rozbieżności i sformułowanie wniosków zmierzających do wyeliminowania w przyszłości takich rozbieżności. W podobny sposób kontrolę dokonywaną przez NIK definiuje ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z 1994r. (art. 28).

Kontynuując moje wprowadzenie chcę przedstawić i krótko scharakteryzować pojęcie ochrony prawa:

• działalność , która polega na ochronie prawa lub działalność, która jest podejmowana dla ochrony prawnej.
• celami ochrony prawa są: zapewnienie porządku prawnego (interes przedmiotowy) oraz ochrona interesów poszczególnych podmiotów (interes podmiotowy).

Ochrona prawna może mieć charakter (funkcje): represyjny - prawo zostało naruszone, a celem jest zastosowanie środków przymusu, aby przywrócić stan sprzed naruszenia normy prawnej; środki przymusy mogą być bardzo różne zależnie od naruszonej normy i powinny odstraszać (spełniać funkcje prewencyjną), prewencyjnym - prawo jeszcze nie naruszono, istnieje stan zagrożenia dla normy prawnej, zabezpieczenie na przyszłość interesów pewnych podmiotów, które są stronami stosunków prawnych (brak zagrożenia dla normy prawnej), odstraszanie osób od naruszenia normy prawnej, stosowanie zależy od stopnia rozpowszechnienia informacji o zastosowanych środkach przymusu i od surowości zastosowanych represji.

Rodzaje działalności ochrony prawnej :

1. Rozstrzyganie – takie działanie, które polega na likwidowaniu konfliktów między stronami stosunku prawnego po przez zastosowanie środków przymusu (uzależnione od złamanej normy).
2. Kontrola legalności – działalność, która polega na sprawdzaniu działalności określonego podmiotu, a tą działalność sprawdza się pod kątem tego, czy jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami; w przypadku naruszenia podejmuje się odpowiednie środki. 3.Obsługa prawna – działalność polegająca na udzielaniu stronom stosunku prawnego porad prawnych (opinie, działalność mająca zabezpieczyć prawo podmiotu). Współcześnie najwyższe organy kontroli państwowej występują w znaczącej większości państw. Do ich zadań należy z reguły kontrola korzystania ze środków publicznych oraz funkcjonowanie rządu i podległych mu jednostek wraz z raportowaniem uprawnionym organom państwa o stwierdzonych uchybieniach wraz ze stosowanymi ocenami w tym zakresie. Zasadnicza ich klasyfikacja obejmuje: trybunały obrachunkowe, czyli organy o charakterze sądowym, które nie tylko dokonują kontroli lecz posiadają uprawnienia orzecznicze (np. trybunały obrachunkowe Włoch, Francji, Grecji, czy Hiszpanii), organy o charakterze quasi – sądowym, które choć zorganizowane na zasadach podobnych do sądu (np. gdy chodzi o procedury działania czy status kontrolerów), to jednak nie posiadają uprawnień orzeczniczych (np. Federalna Izba Obrachunkowa w Niemczech czy Powszechna Izba Obrachunkowa w Holandii) oraz urzędy kontroli wspomagające parlament, a niekiedy mu podległe, choć posiadające określony zakres niezależności (np. Izba Obrachunkowa Austrii, Kontroler Państwowy Danii, Kontroler i Audytor Generalny Wielkiej Brytanii. Konstytucyjna pozycja NIK – art. 202 Konstytucji RP. Art. 202 ust.1 Konstytucji określa Najwyższą Izbę Kontroli mianem naczelnego organu kontroli państwowej. Sformułowanie to jednoznacznie pozwala na uznanie NIK za organ państwa; Najwyższa Izba Kontroli posiada odrębność organizacyjną w strukturach aparatu państwa, własny skład osobowy z konstytucyjnie określoną pozycją Prezesa NIK oraz wyraźnie określonymi w ustawie pozostałymi jej pracownikami, a także konstytucyjnie i ustawowo wyodrębnione władztwo w ramach którego, wykonuje przyznane kompetencje. Fakt, iż konstytucja zawiera postanowienia dotyczące Najwyższej Izby Kontroli, w swej treści kluczowe dla ustalenia statusu tego organu czyni Izbę organem konstytucyjnym. Charakter posiadanych kompetencji, swoistych wyłącznie dla tego organu czynią Izbę także organem o charakterze samodzielnym. Podobną ocenę statusu NIK przedstawił w swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny (K 21/98). Określenie przez art. 202 ust. 1 Konstytucji NIK mianem naczelnego organu kontroli państwowej ma także na celu swoistą hierarchizację państwowych organów kontrolnych, a ściślej ukazanie NIK jako organu wieńczącego ich strukturę. Hierarchizacja rozumiana jest tu jako układ pewnych zależności, które co prawda nie czynią z NIK „zwierzchnika” pozostałych organów kontrolnych państwa, lecz pozwalają jej korzystać ze współpracy z nimi. Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (art. 12) ogranicza zakres organów zobowiązanych do tej współpracy jedynie do organów kontroli, rewizji, inspekcji działających w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym (np. inspekcja farmaceutyczna, regionalne izby obrachunkowe), co wyklucza z ustawowego obowiązku współpracy z NIK takie organy jak Państwowa Inspekcja Pracy czy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Z drugiej wszakże strony, dopuszczalne jest zawieranie porozumień między NIK a tymi organami, w celu podjęcia wspólnych działań kontrolnych. W podobnym celu kontrola NIK wykorzystuje wyniki działania audytu wewnętrznego w jednostkach kontrolowanych. Do zadań organów wymienionych w art. 12 ustawy o NIK należy 1) udostępnianie NIK, na jej wniosek wyników kontroli przeprowadzonych przez organy kontroli, rewizji, inspekcji działających w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym, 2) przeprowadzanie określonych kontroli wspólnie i pod kierownictwem NIK oraz 3) przeprowadzanie kontroli doraźnych na zlecenie NIK. Konstytucyjna reguła podległości NIK Sejmowi uzasadniana jest wielostronnie jako: wzbogacenie tą drogą kontroli parlamentarnej przez element profesjonalny; podkreślenie znaczenia kontroli państwowej jako działalności podlegającej organowi przedstawicielstwa narodowego ; czynnik oddziaływujący na zróżnicowanie działań kontrolnych NIK poprzez fakt, iż parlament jako organ politycznie pluralistyczny może wyrażać zainteresowanie zróżnicowanymi obszarami aktywności państwa i zlecać wobec nich przeprowadzanie kontroli. Prezes NIK jest jedynym jej organem, posiadającym wprost swoje zakotwiczenie w Konstytucji. Prezes Najwyższej Izby Kontroli powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1 Konstytucji), co oznacza pierwszeństwo dokonania wyboru przez Sejm i konieczność ustosunkowania się Senatu do tak wskazanej kandydatury. Wniosek z kandydaturą przyszłego Prezesa NIK zgłaszany może być Sejmowi przez Marszałka Sejmu lub grupę co najmniej 35 posłów (art. 14 ust. 1 ustawy o NIK), a następnie kierowany jest do Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Po przedstawieniu przez Komisję opinii (która nie jest wiążąca dla posłów), Sejm dokonuje wyboru Prezesa NIK bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Następnie, w ciągu miesiąca od otrzymania uchwały Sejmu, Senat podejmuje uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na powołanie Prezesa NIK (art. 14 ust. 2 ustawy o NIK). Stanowisko Prezesa NIK jest kadencyjne, a kadencja na mocy konstytucji wynosi 6 lat (art. 205 ust. 1 Konstytucji) i jej bieg liczy się od dnia złożenia przed Sejmem przysięgi (art. 16 ust. 1 ustawy o NIK). Kadencja może zostać tylko raz ponowiona. Konstytucja określa zasadę niepołączalności (incompatibilitas) stanowiska Prezesa NIK z mandatem posła i senatora (art. 103 ust. 1 Konstytucji) oraz innymi stanowiskami i zajęciami (art. 205 ust.2 Konstytucji). Tak szerokie ujęcie zasady niepołączalności prewencyjnie wyklucza potencjalną kolizję zachodzącą między stanowiskiem Prezesa NIK a jego zatrudnieniem lub pełnioną funkcją w jednostce kontrolowanej. Rozwiązanie takie również współtworzy gwarancje obiektywizmu działania NIK. W podobnym kierunku oddziałuje dotyczący Prezesa NIK zakaz przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej nie dającej pogodzić się z godnością jego urzędu.

Do kompetencji Kolegium NIK zaliczyć należy: zatwierdzanie: a) analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki państwa oraz b) sprawozdania z działalności NIK z roku ubiegłym. opiniowanie: c) wniesionych przez Prezesa NIK programów kontroli i informacji o wynikach szczególnie ważnych kontroli, d) innych spraw wniesionych przez Prezesa NIK albo przedstawionych przez co najmniej 1/3 członków Kolegium. uchwalanie: e) opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, f) wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne, g) wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty, dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i osób kierujących innymi instytucjami, h) projektu statutu NIK, i) projektu budżetu NIK oraz rocznego planu pracy NIK.

Podmioty poddane kontroli wykonywanej przez NIK zostały ujęte w trzech zakresach. Pierwszy zakres tworzą: organy administracji rządowej, Narodowy Bank Polski, państwowe osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne; objęte są one kontrolą obligatoryjną Najwyższej Izby Kontroli. Użyta przez ustrojodawcę kategoria „administracja rządowa” musi być traktowana szeroko, odnosząc się do wszystkich jednostek organizacyjnych bez względu na ich charakter prawny i ich usytuowanie; centralnych i terenowych, zespolonych i niezespolonych. Jej ustrojowe usytuowanie oraz znaczenie dla władzy wykonawczej w Polsce z jednej strony w pełni uzasadnia konieczność poddania kontroli, natomiast z drugiej pokazuje jak niezwykle ważne są gwarancje niezależności NIK od tej władzy. Państwowe osoby prawne, np. przedsiębiorstwa państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa czy państwowe szkoły wyższe charakteryzują się tym, iż posiadając osobowość prawną władają wyłącznie mieniem państwowym. Uzupełnieniem tej grupy są podmiotów jest kategoria „innych państwowych jednostek organizacyjnych”, które w odróżnieniu od wcześniejszej grupy nie posiadają osobowości prawnej (np. jednostki czy zakłady budżetowe). Drugi zakres kontrolowanych przez NIK podmiotów obejmuje samorząd terytorialny. Poddane kontroli są wszystkie jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa samorządowe) oraz samorządowe osoby prawne i samorządowe jednostki organizacyjne (a więc nie posiadające osobowości prawnej) wszystkich szczebli. kontrola tego kręgu podmiotów dokonywana jest przez NIK fakultatywnie
ze względu na fakt, iż podmioty te znajdują się pod nadzorem wymienionych w art. 171 ust. 2 Konstytucji organów (Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe), a więc kontrola NIK jest swoistym uzupełnieniem ich funkcji. Trzeci zakres podmiotów kontrolowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli również fakultatywnie został określony przez ustawodawcę konstytucyjnego jako „inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (obecne ustawodawstwo używa określenia „przedsiębiorca”), w zakresie w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa”. Są to ogólnie określone podmioty niepubliczne, które mogą mieć różny charakter; obok przedsiębiorców mogą to być np. stowarzyszenia czy fundacje. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż kontrola NIK w odniesieniu do tej kategorii podmiotów ma miejsce jedynie wtedy gdy wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa. NIK w swojej działalności posługuje się czterema kryteriami: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, przy czym brak legalnej (ustawowej) definicji tych kryteriów; legalność-zgodność z prawem działania kontrolowanej jednostki; gospodarność-miernik dobrego gospodarowania przez jednostkę kontrolowaną, czyli optymalnego wykorzystywania środków (finansowych i materialnych) pozostających w jej dyspozycji; celowość-na ile kontrolowania działalność była przydatna dla realizacji zakładanego celu ; rzetelność-zachowanie się osób odpowiedzialnych za gospodarowanie mieniem publicznym wynikające z zespołu norm etycznych, których przestrzeganie jest powinnością tych osób.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest jednym ze środków ochrony praw i wolności jednostki (mechanizmy, instytucje, rozwiązania proceduralne służące realizacji praw i wolności jednostki). Ze względu na sposób oddziaływania, wśród środków ochrony praw i wolności jednostki wyróżniamy: środki ochrony represyjnej (uruchamiane po naruszeniu praw i wolności jednostki) oraz środki ochrony prewencyjnej (oddziaływujące zapobiegawczo, aby nie dopuścić do naruszenia praw i wolności jednostki). Niektóre ze środków ochrony praw i wolności mają charakter mieszany, łącząc oba te sposoby oddziaływania np. Trybunał Konstytucyjny. Środki ochrony praw i wolności jednostki mają zróżnicowany charakter; znajdują się wśród nich środki o charakterze proceduralnym (np. dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, czy postępowania sądowego, jawność postępowania sądowego itd.) oraz o charakterze instytucjonalnym (organy i instytucje których funkcją jest ochrona praw i wolności jednostki). Do środków ochrony praw i wolności zaliczamy m.in.: sądy powszechne i szczególne (np. sądownictwo administracyjne, którego jedną z funkcji jest ochrona jednostki przed naruszeniami praw i wolności jednostki przez organy państwa), sądownictwo konstytucyjne, w tym szczególnie skargę konstytucyjną, instytucję odpowiedzialności konstytucyjnej, prokuraturę czy instytucję ombudsmana. Instytucja ombudsmana ma długie tradycje historyczne, w czasach nowożytnych powstała w Szwecji na początku XVIII w. , a od 1809r. miała charakter konstytucyjny. Według prof. L.Garlickiego instytucję ombudsmana charakteryzują następujące cechy: A) jest to samodzielny organ państwowy, działający w oparciu o przepisy konstytucyjne, odrębny od administracji i sądownictwa, B) jest to organ powiązany z parlamentem zarówno organizacyjnie (najczęściej parlament powołuje ombudsmana) jak i funkcjonalnie, gdyż przynajmniej część funkcji ombudsman realizuje wobec parlamentu (np. składa sprawozdania, sygnalizuje naruszenia praw i wolności), C) podwójny charakter zadań ombudsmana. Z jednej strony nastawiony jest na reagowaniu na naruszenia praw i wolności indywidualnych osób, z drugiej natomiast generalizujące opinie i stanowiska dotyczące stanu przestrzegania praw i wolności jednostki przedkłada głównie parlamentowi oraz informuje opinię publiczną, D) ombudsman jest organem łatwo dostępnym dla obywatela, o uproszczonej i odformalizowanej procedurze uruchamiania jego działalności, ponadto zwraca się uwagę na szczególny charakter środków działania ombudsmana, które nie zawierają uprawnień decyzyjnych (rozstrzygających) lecz perswazyjne, oparte w dużym stopniu na osobistym autorytecie osoby sprawującej urząd (stąd niekiedy nazywa się ją władzą wpływu/wpływania). Charakterystyka pozycji ustrojowej Rzecznika Praw Obywatelskich : nie mieści się w tradycyjnym schemacie podziału władzy, czego najlepszym dowodem jest umieszczenie go w rozdziale IX Konstytucji, ogólna konstytucyjna formuła charakteryzująca polskiego ombudsmana (art. 208) stwierdzająca, iż RPO „stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela” pozwala ustawodawcy zwykłemu na modelowanie instytucji w drodze ustawowej,RPO jest niezależnym organem państwowym (art. 210 Konstytucji) o charakterze konstytucyjnym,RPO jest organem powiązanym z parlamentem zarówno organizacyjnie (powoływany przez Sejm za zgodą Senatu) jak i funkcjonalnie (corocznie informuje obie izby o swojej działalności oraz stanie przestrzegania praw i wolności jednostki i obywatela) .Konstytucyjne funkcje Rzecznika Praw Obywatelskich: Ochrona praw i wolności człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. W tym zakresie RPO bada, czy w skutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych praw i wolności nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.Sygnalizowanie Sejmowi, Senatowi oraz innym organom państwa, a także opinii publicznej o stanie przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.

Podsumowanie Podsumowując moją pracę możemy zauważyć, że najważniejszymi organami kontroli państwowej i ochrony prawa są dla organów kontroli- Najwyższa Izba Kontroli, natomiast dla organu ochrony prawa jest to Rzecznik Praw Obywatelskich .To właśnie te organy sprawują kontrolę zewnętrzną w państwie. Ich umieszczenie w jednym, wspólnym rozdziale uwypukla jednak wspólne i kluczowe funkcje tych organów, czyli kontrolę państwową i ochronę prawa. Natężenie wspomnianych funkcji jak i priorytetowość ich traktowania w przypadku każdego z organów są zróżnicowane. Przykładowo, choć kontrola państwowa stanowi niejako zasadniczy obszar aktywności Najwyższej Izby Kontroli trudno nie zauważyć, iż kontrola ta jest także nastawiona na weryfikację przestrzegania prawa w działaniu kontrolowanych jednostek. Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich ukierunkowany jest przede wszystkim na ochronę przestrzegania praw i wolności jednostek określonych w przepisach prawa, jednak w ramach tej działalności dochodzi często do działań kontrolnych wobec podmiotów wchodzących z nimi w relacje, głównie administracji publicznej.

Streszczenie

Kontrola zewnętrzna sprawowana przez organy kontroli państwowej i ochrony prawa to bardzo szeroki temat i ledwo zmieściłem się w wyznaczonych 10 stronach, dlatego też ciężko jest mi streścić w 15 wierszach to co kolokwialnie mówiąc „przelałem na papier”. W powszechnie spotykanym znaczeniu kontrola państwowa utożsamiana jest w Polsce z Najwyższą Izbą Kontroli. NIK nie może być traktowana jako organ Sejmu, a kompetencje Sejmu wobec NIK wynikające z tej podległości wykonywane są na podstawie norm konstytucyjnych i ustawowych, a nie są dowolnie kształtowane przez organ nadrzędny (Sejm). Kształt konstytucyjnej pozycji NIK dopełnia zasada, zgodnie z którą NIK działa na zasadach kolegialności (art. 202 ust.3 Konstytucji). Podmioty poddane kontroli wykonywanej przez NIK zostały ujęte w trzech zakresach. Kryteria kontroli NIK zostały określone konstytucyjnie (art. 203) i ustawowo (art. 5),.Zasadnicze uprawnienia kontrolerów NIK: swobodny dostęp do budynków, obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej, wgląd do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, prawo pobierania i zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych itd.

Środki działania Rzecznika Praw Obywatelskich: zbadanie sprawy na miejscu, osobiście lub poprzez pracowników swego biura, także bez wcześniejszego uprzedzenia,żądanie złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt przez organy administracji rządowej i samorządowej, instytucje oraz organizacje, żądanie informacji o stanie prowadzonej sprawy przez sądy, prokuraturę i organy ścigania oraz prawo wglądu w biurze RPO akt sądowych i prokuratorskich po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia itd.