LOBBING W PRAKTYCE GOSPODARCZEJ UNII EUROPEJSKIEJ

LOBBING IN THE ECONOMIC ENVIRONMENT OF THE EUROPEAN UNION

Wstęp Zjawisko lobbingu rozpowszechnia się w zawrotnym tempie na całym świecie. Można więc zaryzykować stwierdzenie, że stał się on nieodzownym elementem procesu decyzyjnego. Również zdobywa coraz większe znaczenie w integrującej się Europie. Charakteryzuje się przy tym coraz istotniejszym i silniejszym wpływem na treść podejmowanych decyzji w ramach Unii Europejskiej. Pomimo to w ramach procesu oddziaływania na unijne organy nie na wszystkie z nich wywierają wpływ w takim samym stopniu. Lobbyści w głównej mierze koncentrują się na Komisji Europejskiej. Czynią to ponieważ jest to instytucja która cieszy się opinią największej otwartości i dostępności. Ponadto, powodem dla którego większość działań lobbingowych kierowana jest właśnie do tej instytucji jest fakt, iż w jej „rękach” skupiona jest władza inicjatywy ustawodawczej. Głównym celem w pracy była próba przybliżenia zjawiska lobbingu oraz ukazanie jego istoty i charakterystycznych, a także odmiennych i typowych jedynie środowisku Wspólnoty Europejskiej rozwiązań instytucjonalnych w tym zakresie.

1. Kilka uwag na temat teorii lobbingu Nie istnieje jedna, powszechnie przyjęta definicja lobbingu. W pokaźnej już literaturze przedmiotu spotyka się różnorakie definicje „lobbingu”. Słownik angielski opracowany przez Longman Group definiuje słowo „lobby” następująco: „jest to grupa stworzona w celu działania na rzecz lub przeciw planowanej akcji poprzez wywieranie wpływu na władze, by ukierunkować ich decyzje” . Pierwotnie „lobby” (od łacińskich słów „lobbium, lobbia” używanych dla określenia galerii, portyku lub pasażu) oznaczało kuluary. Po zdefiniowaniu czym jest lobbing, należy koniecznie określić kim są osoby zajmujące się działalnością lobbingową- czyli kim są lobbyści? Podobnie jak w przypadku lobbingu tutaj również można napotkać dużo wielorakich definicji, które zazwyczaj pojawiają się w literaturze anglosaskiej. Podejście anglosaskie znakomicie prezentuje ustawa lobbingowa w USA. Ustawa ta określa lobbystę jako osobę, która jest zatrudniona w celu uzyskania finansowych lub innych korzyści, która utrzymywała więcej niż jeden kontakt natury lobbystycznej i spędza więcej niż 20% czasu w ciągu 6 miesięcy na działalności lobbystycznej . Zielona Księga, opublikowana przez Komisję Europejską 3 maja 2006r.,definiuje kluczowe pojęcia „lobbingu” i „lobbysty”. Termin „lobbing” rozumiany jest jako „wszystkie działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy kształtowania polityki i podejmowania decyzji przez instytucje europejskie”. „Lobbystą” w definicji przyjętej w Księdze jest „osoba prowadząca tego typu działania, pracująca w różnych organizacjach, takich jak firmy doradcze w zakresie spraw publicznych, kancelarie prawne, organizacje pozarządowe, niezależne ośrodki badawcze, jednostki lobbystyczne w przedsiębiorstwach czy stowarzyszenia branżowe” . Trudno jest jednoznacznie zdefiniować lobbing, jednak można wyodrębnić pewne kryteria, których spełnienie warunkuje zaliczenie danej aktywności do lobbingu. Zalicza się do nich :  istotą lobbingu jest zamiar wywierania wpływu. Nie jest więc objęte tą nazwą działanie lub wydarzenie, które faktycznie doprowadziło do podjęcia jakiejś decyzji lub jej zmiany, jednak nie było to intencją działającego;  oznacza się tym mianem tylko taką działalność, której celem jest wpływanie na decyzje organów i instytucji władzy publicznej. Wpływ wywierany na decyzje osób prywatnych, korporacji lub innych podmiotów nie jest objęty terminem „lobbing”;  lobbing zakłada istnienie pośrednika w procesie komunikacji pomiędzy obywatelami i przedstawicielami władzy. Obywatel, który we własnym imieniu, indywidualnie i za pomocą własnych środków stara się oddziaływać na władze państwowe, nie zawsze jest uznawany za lobbystę. Jest nim z pewnością osoba trzecia lub organizacja występująca w imieniu tego obywatela;  lobbing powinien być zawsze zgodny z obowiązującymi regułami prawnymi oraz powszechnie uznawanymi normami moralnymi. Jest on kierowany przede wszystkim do decydentów. Bezpośrednim adresatem poczynań lobbingowych są więc: posłowie, ministrowie, przedstawiciele samorządu, wyżsi urzędnicy. Ale zadaniem lobbystów bywa też wpływanie na media lub innych lobbystów, a szerzej- na wszelkie ośrodki formujące opinie publiczną. Ta z kolei może wywierać bezpośredni wpływ na decydentów. Lobbing polega na przekazywaniu im informacji i idei, danych i sposobów ich wykorzystania, faktów i koncepcji, jak je spożytkować. Dzieje się tak głównie dlatego, iż w przypadku lobbingu bardzo trudno jest postronnym obserwatorom określić strony i beneficjentów działań. Lobbysta dostrzega problem i przekazuje decydentowi wiedzę o jego istnieniu oraz o jego wadze; wymyśla rozwiązanie i przekonuje decydenta do jego wyboru . Lobbing postrzegany jest jako jeden z najbardziej zaawansowanych sposobów komunikowania jak również jednym z najbardziej skomplikowanych narzędzi zarządczych. Jest też często kojarzony z technikami manipulacji. Wykonywany przez profesjonalne podmioty jest formą dostarczania informacji o najwyższym stopniu wiarygodności. Korzysta przy tym z całego wachlarza narzędzi, które kierują przekaz zarówno do opinii publicznej jak i decydentów i można go traktować jako wyspecjalizowaną formę public relations. W takim wydaniu lobbing z pewnością nie powinien być kojarzony z korupcją, a wręcz przeciwnie może uczynić wiele dobrego na rzecz przejrzystych, mądrych i racjonalnych rządów. Można wymienić kilka metod lobbingu. Są to: lobbing pośredni, którego istotą jest bezpośredni kontakt z decydentami i bezpośredni, nastawiony na stworzenie środowiska, którego wpływ spowodują, że decydenci podejmą pożądaną przez lobbystów decyzję. Jako kolejny występuje lobbing ofensywny, który skupia się na niedopuszczaniu do podjęcia niepożądanych decyzji. Lobbing defensywny koncentruje się na zachowaniu statusu quo. R. Van Schendelen dołącza do tego zbioru jeszcze działalność żądania i dostarczania określonych zasobów oraz działania lobbingowe formalne i nieformalne . Wyróżnia się też lobbing formalny i nieformalny. Wybór odpowiedniej formy oddziaływania za¬leży przede wszystkim od sytuacji. Czasem, mimo przekonania o zde-cydowanej wyższości oddziaływań nieformalnych, może się okazać, iż niektóre sytuacje bardziej sprzyjają powściągliwym działaniom cechu¬jącym oddziaływanie formalne i to właśnie one doprowadzają do za¬kończeń uwieńczonych sukcesem. W procesie lobbingowym ważną rolę spełniają techniki lobbingowe. Są to narzędzia, którymi grupy interesu posłu¬gują się w celu uzyskania pożądanych efektów, zamierzonych celów, po prostu tego, czego pragną. Jest ich bardzo dużo. Tak dużo jak wiele jest w sta¬nie stworzyć pomysłowość ludzka wskutek wyzwań upływają¬cego czasu. Istnieją oczywiście techniki standardowe, sprawdzone od wielu lat, ale często nie¬adekwatne do szybko zmieniającej się rzeczywistości. Zalicza się do nich technikę, znaną od wieków, jaką jest przymus. To, co jest dobre dziś, wcale nie musi być skuteczne w przyszłości. Najskuteczniejsze techniki są te, których zastosowanie zapewnia sukces. Nie należy jednak zapominać, że to od pod¬miotu zależy, jak postąpi, i które narzędzie zastosuje aby zakończyć suk¬cesem swoje długotrwałe wysiłki. Kolejną techniką tradycyjną jest encapsulation. Jej subtelnym warian¬tem jest ustanowienie procedur decyzyjnych gwarantujących podporząd¬kowanie i uzależnienie działających podmiotów. Najczęściej jest to uza¬leżnienie finansowe wynikające z corocznego prawa rządu do określania i ustanawiania dla tychże grup budżetu wyznaczającego możliwości ich działania. Następną w kolejności jest technika obrony. W swoim niefor¬malnym wariancie przechodzi ona w propagandę wyrażaną naprzykład poprzez reklamę lub kampanię medialną. Jej formalny wariant przy¬biera natomiast formą procesu sądowego, gdzie własne interesy podlegają obronie w kontekście powiązania ich z obowiązującym prawem. Technika argumentacji z kolei stosowana jest na ogół wtedy, gdy własne interesy kryją się za pozornie intelektualnym uzasadnieniem opartym na brzmiącym logicznie wnioskowaniu połączonym z empi¬rycznymi przykładami. Oczywiście skuteczność tej techniki zależy od wiarygodności intelektualnego wywodu. Argumentacja najczęściej uży¬wana jest w czterech sytuacjach: kiedy znaczący rzecznicy interesów jeszcze się wahają (mogą być przekonani), kiedy sprawa jest w swojej fazie wstępnej, kiedy sprawa zostaje upubliczniona(społeczeństwo do¬maga się argumentacji), i kiedy potrzebuje ulepszenia. Techniki lobbingowe standardowe używane przez działaczy często nie są już wystarczająco efektywne, a wręcz efektywność tą ograniczają. Ma to miejsce zwłaszcza na arenie europej-skiej gdzie konkurencja jest wyraźnie wysoka, gdyż wielu graczy poważnie doświadczonych w potyczkach lobbingowych stosuje najbardziej efektywnych (nowych) technik oddziaływania. Są one jednak oparte na świadomości, iż możliwości i zakres oddziaływań są często za¬wsze ograniczone . Zalicza się do nich takie techniki jak, np.: window out i window-in, spotkania twarzą w twarz. Ważną i szczególnie przydatną techniką w dobie globalizacji i dzia¬łań ogólnoeuropejskich jest technika współpracy ze środkami masowego przeka¬zu. Media mogą być niezwykle przydatne w przekazywaniu zamierzonych informacji. Dla przeforsowania swojego punktu widzenia często doprowadza się do upublicznienia własnych poglądów i rozpowszech¬nienie ich właśnie przy pomocy mass mediów. Nie należy bowiem za¬pominać, iż nie tylko opinia publiczna słucha środków przekazu, ale również decydenci polityczni. Reasumując należy zaznaczyć, że wyznacznikiem nowoczesnego lobbingu jest jego specjalizacja i profesjonalizacja. Od pewnego czasu w rozwiniętych demokracjach Europy Zachodniej i USA możemy obserwować dążenie nie do tworzenia odrębnych regulacji prawnych do tyczących tego rodzaju działalności, ale powstawanie wręcz specyficznego „przemysłu lobbingowego”. Przybiera ona zazwyczaj postać fachowych firm oraz organizacji reprezentujących i promujących interesy osób trzecich, czyli zewnętrznych zleceniodawców.

2. Tendencje zmian instytucjonalnych uwarunkowań lobbingu w Unii Europejskiej

   Zjawisko rzecznictwa interesów towarzyszyło Wspólnotom Europejskim od początku ich powstania. Wszak grupy nacisku wpływały na ich tworzenie i rozwój, których istnienie z kolei stawało się impulsem do powstawania nowych grup interesów. Początkowo lobbing rozwijał się w takich sektorach jak rolnictwo, przemysł wydobywczy, czy hutniczy, i miał raczej narodowy charakter, ukierunkowany na własne rządy. Momentem przełomowym w rozwoju europejskiego lobbingu było uchwalenie i wejście w życie w 1987r. Jednolitego Aktu Europejskiego, który był podstawą prawną funkcjonowania wspólnego rynku . Wprowadził on, szczególnie w odniesieniu do tej sfery, zmienioną procedurę stanowienia prawa, tzn. „procedurę współpracy”. Ważne zmiany przyniosły też reformy Traktatu z Maastricht oraz powstanie w 1994 r. Komitetu Regionów, które zaktywizowały środowiska lokalne i doprowadziły do powstania w Brukseli licznych przedstawicielstw regionów państw członkowskich. Duży udział w tym miały przeobrażenia strategii działania organizacji lobbingowych oraz zmiany kompetencji poszczególnych instytucji wspólnotowych. Paradoksalnie, wprowadzone wówczas rozwiązania utrudniły możliwości skutecznego rzecznictwa interesu. Liczebny wzrost grup lobbingowych już u progu lat 90-tych minionego wieku doprowadził do zatłoczenia sceny europejskiej. Pojawiały się głosy krytyczne odnośnie pracy unijnych urzędników, którzy zarzuceni niezliczoną ilością dokumentów, raportów, opracowań dostarczanych przez coraz liczniejszych przedstawicieli grup interesu, dokonywali wysoce czasochłonnych selekcji otrzymywanych informacji. Ponadto, brak regulacji i ograniczeń w dostępie do budynków unijnych organów, a zwłaszcza Parlamentu, doprowadził do sytuacji, w której wysoce nieetyczne zachowania w postaci nadużyć, kradzieży dokumentów, przekupstw, agresywne zachowania wobec członków i pracowników instytucji europejskich, były prawie na porządku dziennym. Wobec takiej sytuacji konieczne stało się wprowadzenie regulacji rzecznictwa interesów poziomu wspólnotowego . Mając powyższe na uwadze na forum Parlamentu Europejskiego oraz KE podejmowane były i podejmuje się obecnie liczne działania, w różnych formach i płaszczyznach, na rzecz jak najlepszych (przejrzystych)regulacji działalności lobbingowej. Na początku lat 90-tych poprzedniego wieku próby regulacji działalności lobbingowej podejmowali parlamentarzyści: Alman Metten i Marc Galle. Ich propozycje dotyczyły wprowadzenia kodeksu postępowania oraz publicznego rejestru lobbystów akredytowanych przy Parlamencie. dyskusję społeczną na ten temat i doprowadziły w styczniu 1992 roku do pierwszej w historii debaty w Parlamencie na temat lobbingu. Zaowocowała ona podjęciem problematyki lobbingu na forum Parlamentu Europejskiego przez Glyna Forda i Jeana-Thomasa Nordmanna. Opublikowane raporty ich autorstwa jak również prace, którym przewodniczyli doprowadziły do włączenia do regulaminu Parlamentu zapisów dotyczących ogólnych zasad postępowania lobbystów oraz parlamentarzystów w ich wzajemnych stosunkach. W szesnastej wersji Regulaminu Parlamentu Europejskiego z 26 lipca 2007 r. kwestie lobbingu uregulowano art. 9 w zakresie interesów finansowych posłów, norm postępowania i dostępu do Parlamentu oraz załącznikami nr I i IX, które są przepisami wykonawczymi. Pierwszy z aneksów odnosi się do przejrzystości i kontroli finansowej posłów. Zgodnie z nim posłowie są zobowiązani do złożenia szczegółowych deklaracji na temat swojej zawodowej działalności wraz z listą osób trzecich, od których otrzymali na swoją działalność wsparcie w formie finansowej lub innej. Oświadczenia parlamentarzystów są jawne. Obowiązek składania oświadczeń dotyczy także prezydiów międzyparlamentarnych grup oraz innych nieformalnych grup poselskich. Kwestie te są istotne, gdyż w działalności lobbingowej w Parlamencie uczestniczą również tzw. intergrupy, rozumiane jako nieformalne zebrania posłów reprezentujących różne kraje członkowskie i ugrupowania polityczne, których łączy wspólne zainteresowanie daną tematyką. Wyróżnia ich nieformalny charakter. Sytuację prawną (niezbyt jasną) intergrupy, po okresie blisko 20 lat, uregulowała dopiero decyzja Konferencji Przewodniczących z 1999 roku. Drugi z wymienionych aneksów zatytułowany: lobbying w Unii Europejskiej dotyczy osób trzecich nie będących parlamentarzystami. Przedstawione w art. 3 załącznika nr IX zasady kodeksu nałożyły na lobbystów następujące zobowiązania:  obowiązek wpisu do rejestru prowadzonego przez kwestorów;  przedstawienie posłom, ich asystentom oraz urzędnikom Parlamentu interesów jakie reprezentują;  zakaz pozyskiwania informacji w sposób nieuczciwy;  w kontaktach z osobami trzecimi zabronione jest wprowadzanie w błąd wymienionych osób przez powoływanie się na oficjalne kontakty z Parlamentem, a także rozprowadzanie w celach zarobkowych dokumentów otrzymanych w Parlamencie;  dołożenie starań, aby wsparcie jakie lobbysta zapewni posłowi, pracownikom posłów zostało zgłoszone do jawnego rejestru prowadzonego przez kwestorów;  w przypadku zatrudnienia byłych urzędników instytucji, byłych parlamentarzystów stosować się odpowiednio do regulaminu pracowniczego i ustanowionych przez Parlament zasad dotyczących praw i obowiązków dotyczących byłych posłów. Uregulowano również, na mocy cytowanego już art. 9, kwestię dostępu do budynków Parlamentu, wprowadzając imienne identyfikatory o maksymalnej ważności jednego roku. Inny stopień zaawansowania prac nad regulacjami działalności lobbingowej prezentuje KE. Instytucja ta ma możliwość kształtowania nowego prawa na poziomie europejskim, które uwzględniałoby partykularne interesy grup, stanowi więc cel działalności wielu lobbystów. Zwłaszcza wtedy, gdy prace nad projektami aktów prawnych są tym etapem w procesie legislacyjnym, w którym najłatwiej można wprowadzić modyfikacje. Kompetencje prawodawcze, jako jeden z przejawów wielofunkcyjności KE, w obecnej rzeczywistości można uznać za ugruntowane. Dzięki ścisłej współpracy z kilkudziesięcioma wpływowymi podmiotami prowadzących profesjonalną działalność lobbingową w oparciu o zaproponowane przez nią standardy, został opracowany pierwszy kodeks postępowania lobbystów. Przyjęcie kodeksu nie wyeliminowało jednak wielu niebezpieczeństw korupcji, nepotyzmu i innych patologii związanych z próbami wywierania wpływu na procesy decyzyjne. Jako uzupełnienie inicjatywy dyscyplinowania relacji z grupami interesów 18 września 1999 roku, na inauguracyjnym posiedzeniu KE, został przyjęty nowy kodeks postępowania (SEC 1999-1481) przeznaczony dla Komisji i Departamentów. Zdefiniowano w nim misję oraz założenia polityki w poszczególnych zakresach odpowiedzialności podkreślając znaczenie stosunków pomiędzy KE, a środowiskiem biznesowym. W intencji przepisów kodeksu podkreślono, iż Dyrekcje Generalne, jako punkt kontaktowy dla biznesu i innych uczestników życia społecznego, gospodarczego i politycznego, służąc wyjaśnianiu i upowszechnianiu założeń polityki wspólnotowej, pełnią ważną funkcję polityczną. Mając na uwadze potrzebę udoskonalenia ram instytucjonalnych zjawiska lobbingu w UE, w dniu 3 maja 2006r. KE opublikowała przedstawiła w celu przeprowadzenia publicznych konsultacji Zieloną Księgę w sprawie europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości. W efekcie w dniu 21 marca 2007 roku wystosowany został komunikat, pt. Zielona Księga „Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości” – działania następcze . W związku z tym, iż w dyskusji wiele kontrowersji wzbudziła określona przez KE terminologia lobbingu, w komunikacie wykluczono konotację pejoratywną w postrzeganiu tego zjawiska. Podkreślano bowiem zasadność i użyteczność działalności lobbingowej w systemie demokratycznym. Zapewniono też o równoprawnym traktowaniu firm doradczych, organizacji biznesowych, organizacji pozarządowych, niezależnych ośrodków badawczych, związków zawodowych oraz kancelarii prawnych. Zaznaczono jednocześnie, że zaproponowany rejestr nie będzie „rejestrem lobbystów”, ale „rejestrem grup interesów”. Spotkało się to ogólnie z akceptacją uczestniczących w konsultacjach stron. Uwagi dotyczyły zwłaszcza :  konieczności narzucenia zdaniem organizacji pozarządowych obowiązku rejestracji, jako sposobu na zapewnienie pełnej przejrzystości,  zaproponowanego motywacyjnego charakteru systemu rejestracji, tzn. automatycznego powiadamiania jako nie wystarczającej zachęty do rejestracji (zwłaszcza dla grup interesu posiadających swoje przedstawicielstwa w Brukseli, gdzie na bieżąco mogą monitorować działalność Komisji). Po zakończeniu debaty Komisja w dniu 27 maja 2008r. opublikowała komunikat pt. „Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości. Zasady dotyczące stosunków z przedstawicielami grup interesu (rejestr i kodeks postępowania)” . Dokument zawiera kwestie dotyczące dobrowolnego rejestru przedstawicieli grup interesów. Dzięki internetowemu interfejsowi i bazie danych od wiosny 2008 r. możliwy stał się przyjazny dla użytkowników dostęp do rejestru. Oznacza to, że przedstawiciele grup interesu mogą rejestrować się i aktualizować swoje dane online, a inne podmioty mogą online przeglądać zawartość rejestru. Ważnym rozstrzygnięciem było zdefiniowanie (dość precyzyjnie) terminów: „reprezentowanie grup interesu” i „przedstawiciel grup interesu”. Aktywność nazwaną jako „reprezentowanie grup interesu”, którą powinno się zarejestrować, określono działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy kształtowania polityki i podejmowania decyzji przez instytucje europejskie . Definicja ta nie obejmuje jednak działalności:  polegającej na doradztwie prawnym i specjalistycznym, o ile dotyczy ona podstawowego prawa klienta do sprawiedliwego procesu, w tym prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonej przez prawników lub innych specjalistów;  partnerów społecznych w ramach dialogu społecznego (związki zawodowe, organizacje pracodawców). Jednak jeżeli podmioty te angażują się w działalność wykraczającą poza role przewidziane dla nich w traktatach, oczekuje się, że wpiszą się do rejestru aby zagwarantować równość wszystkich reprezentowanych grup interesu;  wynikającej z bezpośrednich zleceń Komisji, takich jak jednorazowe lub regularne wnioski o udzielenie informacji, udostępnienie danych lub przygotowanie ekspertyzy, zaproszenia do udziału w przesłuchaniach publicznych, komitetach konsultacyjnych lub innych forach tego typu. Uznano bowiem, że aktywność większości organizacji zaangażowanych w reprezentowanie grup interesu wykracza poza zakres działań, w przypadku których oczekuje się rejestracji. Polega ona przeważnie na przygotowywaniu analiz, statystyk i innych informacji oraz dokumentacji. Ponadto świadczeniu swoim członkom i klientom usług szkoleniowych i usług rozwijania zdolności, które nie są objęte powyższą definicją, jeżeli nie są związane z działalnością polegającą na reprezentowaniu grup interesu . Terminem „przedstawiciele grup interesu” określono podmioty, które także powinny się rejestrować. Zaliczono do nich podmioty prowadzące działalność mającą na celu reprezentowanie grup interesu (nie osoby fizyczne), z wyjątkiem publicznych władz lokalnych, regionalnych, krajowych i międzynarodowych , niezależnie od swojego statusu prawnego. Dotyczy to partnerów społecznych (organizacji pracodawców i związków zawodowych), lecz którzy prowadzą działalność polegającą na reprezentacji grup interesu wykraczającą poza zakres dialogu społecznego. Ponadto związków władz publicznych o charakterze prywatnoprawnym, lub o strukturze mieszanej (publiczno-prywatnej), w których uczestniczą władze publiczne, jeżeli prowadzą one działalność objętą powyższą definicją. Wobec sugerowanych przez strony trudności, co do stworzenia przez lobbystów kodeksu postępowania, który spełniałby oczekiwania wszystkich grup interesu, a zwłaszcza grupy z sektora prywatnego i organizacji pozarządowych, KE w oparciu o wymogi minimalne z 1992 r. i głosy z dyskusji z różnymi europejskimi organizacjami skupiającymi zainteresowane podmioty, które odbywały się w okresie 10.12.2007- 15.02.2008 r., taki dokument sporządziła. Kodeks obliguje do tego, aby podmioty rejestrujące się powinny prowadzić działalność zgodnie z nim lub z innym kodeksem branżowym – pod warunkiem, że zawiera on będzie porównywalne zasady. Kodeks zawiera siedem jasnych i łatwych do sprawdzenia reguł, których mają przestrzegać jego sygnatariusze. Przedstawiciele grup interesu powinni zawsze :

1. przedstawiać się, podając swoje nazwisko i nazwę podmiotu (podmiotów), dla których pracują lub które reprezentują;
2. nie wprowadzać w błąd podmiotów trzecich lub pracowników UE w kwestii wpisu do rejestru;
3. informować o interesach lub klientach bądź członkach, których reprezentują;
4. zagwarantować, zgodnie ze swoim najlepszym stanem wiedzy, aby informacje, których dostarczają, były obiektywne, kompletne, aktualne i nie wprowadzające w błąd;
5. nie uzyskiwać informacji lub decyzji, lub nie próbować ich uzyskiwać, w sposób nieuczciwy;
6. nie nakłaniać pracowników UE do naruszenia zasad i standardów, które ich dotyczą;
7. w przypadku zatrudniania byłych urzędników UE szanować ich zobowiązanie do przestrzegania mających do nich zastosowanie przepisów i wymogów dotyczących poufności. Podsumowując należy podkreślić duże oczekiwania ze strony KE z ustanowionych zasad. Oczekuje się, że przedstawiciele grup interesu będą przestrzegali zasad jawności, przejrzystości, uczciwości i prawości, zgodnie ze słusznymi oczekiwania obywateli i innych zainteresowanych podmiotów. Z kolei pracownicy KE będą ściśle przestrzegać ustanowionych precyzyjnych przepisów dotyczących zwłaszcza zachowania bezstronności. Regulacje w tym zakresie te są jawne i znajdują się w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, Regulaminie pracowniczym, Kodeksie postępowania komisarzy i Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Analizując rozwiązania lobbingowe w poszczególnych państwach członkowskich dochodzi się do wniosku, że tak naprawdę w żadnym z państw europejskich nie funkcjonują jeszcze kompleksowe uregulowania normujące zjawisko rzecznictwa interesów. Jedynie Niemcy, Francja, Wielka Brytania i w niewielkim stopniu Dania. a także obecnie i Polska spróbowały stanąć na wysokości zadania i dokonać chociażby ogólnej regulacji tegoż zjawiska. Państwem, które posunęło się najdalej w tej kwestii są jednak Niemcy. W Polsce by lobbing mógł być powszechnie stosowany, konieczne jest przede wszystkim głębokie przewartościowanie pojęcia lobbingu politycznego. Dlatego że ocena lobbingu jest bardzo zróżnicowana i ambiwalentna, często zdecydowanie negatywna. Jest często traktowany jest jako działalność korupcjogenna, budząca wątpliwości prawne lub etyczne. Jest to obraz o tyle uzasadniony, że jak wykazują różne badania, lobbing w Polsce opiera się najczęściej na sieciach nieformalnych kontaktów. Dzięki nim wspólne interesy przenikają się z wykorzystywaniem powiązań osobistych, co jak w przypadku parlamentarzystów, najczęściej kojarzy się z zastosowaniem metod „szarej strefy” i tworzeniem nieformalnych układów (partyjnych, koleżeńskich, biznesowych) . Zasadniczym polskim aktem prawnym w zakresie lobbingu jest ustawa o działalności lobbingowej z 7 lipca 2005 roku, która weszła w życie 7 marca 2006 roku. Określa ona zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, m.in. zasady jawności, formy jej zawodowej kontroli oraz zasady prowadzenie rejestru podmiotów świadczących usługi lobbingowe. Niestety jest to akt prawny niedopracowany. Ustawa ta w procesie stanowienia prawa wymaga głębokiej nowelizacji. A może nawet zastąpienia jej nowym aktem prawnym. Nie może „zbierać” i kwalifikować, jako działania lobbingowe, mechanizmów, które funkcjonują już na mocy innych aktów prawnych (np. konsultacje społeczne, prawo petycji). Musi być spójna z całym polskim systemem prawnym. W związku z tym zmianie powinna ulec definicja działalności lobbingowej (art. 2 ust. 1). Obecnie obowiązująca jest zbyt szeroka. Konieczne jest więc zawężenie jej zakresu oraz skoncentrowanie się na całościowym uregulowaniu rzeczywistych działań lobbingowych. Ostatecznie definicja powinna zbliżać się do obecnej definicji zawodowej działalności lobbingowej (obejmować działalność zarobkową). Jakakolwiek zmiana – polegająca na nowelizacji, bądź przyjęciu nowej ustawy – wymagałaby uprzedniego wykonania profesjonalnych badań socjologiczno-prawnych (uwzględniając rozwiązania ustanowione w UE). One to pozwoliłyby na sformułowanie syntetycznych wniosków na temat funkcjonowania obecnej ustawy, aby ustrzec się już raz popełnionych błędów. Reasumując, aby móc wpływać na ustawodawcę w UE, trzeba przede wszystkim mieć świadomość, że taki wpływ jest nieodzowny i wymaga poniesienia znacznych kosztów. Chcąc efektywnie dbać o reprezentację interesów własnego państwa w jej instytucjach, lobbing (pojmowany jako wymiana informacji) powinien być narzędziem obligatoryjnym.

3. Wybrane przykłady kampanii lobbingowych w Unii Europejskiej

Jednym z pierwszych badaczy, który zwrócił uwagę na fakt, że uczestnictwo w zorganizowanej grupie nacisku pociąga za sobą pewne korzyści, niedostępne dla podmiotów pozostających poza grupą był M. Olson . W przypadku sektora rolnego w Unii Europejskiej są one szczególnie widoczne. Związane są z funkcjonowaniem na jednolitym rynku, jak i ze wsparciem unijnym w postaci różnych programów wspólnotowych. Korzyści te nazywane są w literaturze ekonomicznej (zwłaszcza w literaturze z zakresu public choice theory) rentą ekonomiczną i polityczną. W obu przypadkach istotną rolę w całym procesie odgrywają grupy nacisku, lobby. I tak, dla poprawy efektów ekonomicznych pozytywne znaczenie mogą mieć różne zinstytucjonalizowane formy działań zbiorowych, np. ruch spółdzielczy (spółdzielcze banki, grupy producenckie itp.). W celu uzyskania zaś korzyści od państwa rolnicy tworzą stowarzyszenia, partie polityczne, ugrupowania lobbystyczne, organizują strajki i inne formy nacisku. Dzięki temu co roku do unijnych rolników trafia ok. 40 mld euro z funduszy wspólnotowych (w ramach Wspólnej Polityki Rolnej- WPR) i pośrednio wiele miliardów z innych funduszy, zarówno unijnych, jak i krajowych (w tym skierowanych na rozwój obszarów wiejskich) . W krajach członkowskich UE występuje duża różnorodność podmiotów reprezentujących i broniących interesy rolników. W wielu przypadkach różne organizacje rolnicze działające w jednym kraju tworzą wspólną radę rolną, (np. we Francji – Le Conseil de l’Agriculture Française, w Wielkiej Brytanii – British Agricultural Council, w Danii – Landbrugsraadet itp.), które spełniają funkcję organu koordynującego interesy rolnicze wszystkich grup zawodowych (rolniczego lobby) w danym kraju. Instytucje te, grupując przedstawicieli wszystkich środowisk i organizacji rolniczych w danym państwie, mają silny wpływ na politykę i ustawodawstwo rolne w kraju, a także skutecznie walczą na forum WE o prawa i korzyści dla swoich rolników. Lobby rolnicze w państwach UE bierze aktywny i szeroki udział w stanowieniu prawa regulującego sprawy wsi i rolnictwa, co przejawia się zarówno w inicjowaniu, opiniowaniu, jak też konstruowaniu projektów legislacyjnych w tym zakresie. Jedną ze sfer działalności organizacji rolniczych jest ich udział w stosowaniu prawa dotyczącego spraw rolnictwa. W krajach WE rozwinęły się bowiem rozmaite, nieznane w polskim systemie, specjalne instytucje stosowania prawa rolnego . Ma w celu wywarcie wpływu na kształtowanie WPR podejmuje różne działania, zarówno formalne, jak i nieformalne. Jednym z podstawowych działań lobby rolniczego jest również prowadzenie negocjacji z przedstawicielami rządu, mające na celu przede wszystkim obronę interesów zawodowych i socjalnych rolników. Najbardziej drastyczną i jednocześnie najbardziej spektakularną formą działania rolniczych organizacji zawodowych są manifestacje. Są one dokładnie przygotowane i mają na celu oddziaływanie na polityków i funkcjonariuszy brukselskich. Naprzykład w latach 2005-2006 została skutecznie przeprowadzona polska kampania lobbingowa na rzecz wprowadzenia ceł antydumpingowych na import truskawek z Chin, które dotarły na polski rynek po bardzo niskich cenach (podejrzewanych o dumping). W 2005r. Polska, jest największy w UE producent i eksporter truskawek mrożonych, zaczęła stopniowa tracić rynki państw członkowskich. To pociągnęło za sobą poważne konsekwencje dla polskiego sektora owoców miękkich i ich przetwórstwa. Na wniosek Polski, po rozpatrzeniu zasadności wniosku o ochronę przed nadmiernym przywozem, KE wszczęła więc postępowania ochronne. W wyniku skomplikowanych procedur 18 października 2006 roku zostało nałożone tymczasowe cło antydumpingowe w formie cła ad valorem w wysokości od 12,6-34,2%. Oznaczało to dla importerów truskawek mrożonych z Chin obowiązek uiszczania, oprócz cła wynikającego z Taryfy Celnej UE, dodatkowego cła antydumpingowego . Od momentu nałożenia ostatecznych ceł antydumpingowych import chińskich truskawek zmniejszył się o połowę. A przemysł polski uzyskał ochronę na kolejnych 5 lat, gdyż na taki okres nałożono ostateczne środki antydumpingowe. Wielomiesięczna walka o wprowadzenie ochrony unijnego, a w tym polskiego, sektora truskawek mrożonych przed dumpingowym importem z Chin, wspomagana wielkim wysiłkiem lobbingowym, przyniosła wymierne efekty. Jest to tylko jeden z wielu przykładów, że realizacja WPR nie byłaby możliwa bez aktywnego w niej udziału organizacji rolniczych z państw członkowskich UE. Wskazuje jednocześnie na siłę i znaczenie lobby rolnego w kształtowaniu polityki rolnej w tych krajach. Kampania na rzecz prawa konsumenta do wyboru żywności modyfikowanej genetycznie jest kolejnym przykładem wykorzystywania lobbingu w UE. Aktywność w tym zakresie wykazała Organizacja Europejskich Konsumentów (BEUC) z siedzibą w Brukseli. Od 1998 roku prowadziła Kampanię o Prawo Konsumenta do Wolnego Wyboru żywności modyfikowanej genetycznie. Taki wybór, według tej organizacji, może być dokonany tylko w przypadku, kiedy konsumenci mają wolny dostęp zarówno do informacji na temat takiej żywności, jak tez dostęp do żywności niemodyfikowanej. Zwłaszcza, że produkty spożywcze modyfikowane genetycznie zaczęły masowo napływać na rynek europejski i pojawiły się w żywności często bez wiedzy konsumentów. Kampania ta na rzecz wyboru konsumenta miała charakter długofalowy. Jej efekty było widać w regulacjach prawnych UE oraz w zachowaniach producentów żywności, a także w zwiększeniu świadomości konsumentów. Celem kampanii była zmiana regulacji które dotyczyły sprzedaży żywności genetycznie modyfikowanej i jej oznakowania. Spowodowała ona, że KE uchwaliła w 1996 roku regulacje nakazujące odpowiednie znakowanie tylko niektórych rodzajów żywności genetycznie modyfikowanej (tzw. Novel Food Regulations). W 1998 roku BEUC wystąpiła również z propozycją, by w przypadku produktów zawierających składniki pochodzące z genetycznie modyfikowanej soi czy kukurydzy takie oznakowanie dotyczyło tylko tych produktów, w których można wykryć DNA lub proteiny pochodzące z mutacji. 14 lutego 2001 roku w Parlamencie Europejskim odbyło się głosowanie nad zmianami w legislacji dotyczącej żywności GMO, zmianami najbardziej restrykcyjnymi od czasu kiedy problem ten znalazł się na forum Parlamentu. W rezultacie uchwalono Dyrektywę, która weszła w życie 12 marca 2001 roku. Działania na rzecz wprowadzenia zakazu sprzedaży produktów testowanych na zwierzętach do dyrektywy Unii Europejskiej o kosmetykach to następny przykład skuteczności lobbingu. W roku 1999 taką kampanię lobbingową zapoczątkowała EAW (Eurogroup for Animal Welfare). Miała ona na celu wpłyniecie na prace Parlamentu Europejskiego oraz Komisji na zmianę dyrektywy o kosmetykach w zakresie wprowadzenia zakazu sprzedaży i promocji kosmetyków testowanych na zwierzętach, jednak w takim brzmieniu, które byłoby zgodne z regułami WTO. Wieloletnia akcja zakończyła się powodzeniem Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do dyrektywy państwa członkowskie mają podjąć wszelkie niezbędne działania, które mają mieć na celu zagwarantowanie, że produkty nie spełniające wymogów ustanowionych w niniejszej dyrektywie nie będą sprzedawane lub przekazywane konsumentom po dniu 16 lutego 2009 roku . Do 16 sierpnia 2008 roku powinny były być przyjęte i opublikowane krajowe przepisy: ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które są niezbędne do wykonania dyrektywy. Inny przykład lobbingu dotyczy usług telefonicznych, a konkretnie roamingu. Prowadziła go międzynarodowa branża telekomunikacyjna wobec w projektu rozporządzenia KE o obniżeniu stawek reomingu. T-Mobile i Deutsche Telekom, które działają w siedmiu krajach Unii Europejskiej, poinformowały, że będą lobbować u rządów unijnych i w Parlamencie Europejskim. Były to jednak działania niezbyt skuteczne. Zatwierdzone 23 maja 2007 roku przez Parlament Europejski rozporządzenie w sprawie roamingu weszło w życie 30 czerwca 2007 roku we wszystkich państwach członkowskich . Zostało ono przyjęte z zadowoleniem przez obywateli. Rozporządzenie zobowiązuje operatorów do informowania klientów o cenach w roamingu. Taki wymóg przejrzystości umożliwia konsumentom na łatwe znalezienie najkorzystniejszej taryfy roamingowej oraz umożliwia sprawdzenie cen w kluczowym momencie, czyli w chwili wykonywania połączenia za granicą.
Unijne rozporządzenie umożliwiło konsumentom korzystanie z „eurotaryfy” już na wakacjach 2007 roku, w ramach której ustalono maksymalny pułap cen za połączenia wykonywane (0,49 euro bez VAT) i odbierane (0,24 euro bez VAT) za granicą. Oczekuje się, że operatorzy będą konkurowali ze sobą poniżej tych pułapów cenowych. Doskonałym przykładem akcji lobbingowej były kampanie związane z głosowaniem nad definicją wódki. Większość krajów unijnych chciało, aby uznano, że są nią produkty wytworzone nie tylko z ziemniaków i zboża, ale ze wszystkich płodów rolnych, czyli także np. z bananów, czy też pozostałości po winogronach. W obronie tradycyjnej formuły stanęły jedynie kraje tzw. „pasa wódki”, czyli: Polska, Litwa, Szwecja i Finlandia. Po drugiej stronie są m.in. Niemcy, Francja, Hiszpania i Wielka Brytania. Utrzymanie dotychczasowej definicji tego alkoholu było szczególnie istotne dla polskich gorzelni, które wytwarzają ok. 250 mln litrów wódki rocznie, co daje czwartą pozycję na świecie (po Rosji, USA i Ukrainie). Przemysł spirytusowy w znaczący sposób zasila też polski budżet. Roczne wpływy z akcyzy sięgają ok. 4,6 mld złotych . Polska i inne kraje z „pasa wódki” przegrały batalię o definicję wódki. Chciały one zastrzec nazwę „wódka” wyłącznie dla wyrobów spirytusowych produkowanych z ziemniaków i zboża. Wygrały jednak kraje z południa i zachodu Europy, które rozszerzyły definicję wódki o alkohole wysokoprocentowe produkowane z owoców. Jednym z największych sukcesów mogą się pochwalić pocztowcy, którym – wbrew KE– udało się opóźnić liberalizację tego rynku (usług pocztowych). Dzięki połączonym siłom lobbystów z Polski, Francji, Włoch i Grecji monopol Poczty Polskiej na pocztówki i lżejsze listy będzie utrzymany do końca 2011 r. A to, jak dotychczas, stanowi największe źródło dochodów poczty. Jak ukazują przedstawione powyżej przykłady, celem lobbingu ze strony środowisk gospodarczych zazwyczaj jest korzystne rozwiązania prawne dotyczące danej branży gospodarki. Czasami działania te mają na celu rywalizację o koncesje lub przywileje przetargowe. Polski lobbing gospodarczy na poziomie unijnym jest zbyt mało zorganizowany i praktycznie nie istnieje. Skutkuje to tym, że nie jest w stanie skutecznie realizować swoich celów. Dodatkowo polskie rolnictwo i przedsiębiorstwa są narażone na negatywne skutki lobbingu uprawianego przez różne organizacje innych krajów, chcące wzmocnić swoją pozycję konkurencyjną wobec polskich producentów. Istnieje zatem pilna potrzeba organizacji odpowiedniego zaplecza organizacyjnego, personalnego i finansowego polskiego lobbingu w UE. Zwłaszcza organizowania się przedsiębiorców wokół wspólnych narodowych celów, by móc wywierać wpływ na kształt ustawodawstwa europejskiego, zabiegać o przywileje i ulgi finansowe, a także mieć wpływ na prace wynikające z wielkich inicjatyw globalnych.

Zakończenie Cechą charakterystyczną europejskiego lobbingu jest współpraca, budowanie koalicji oraz zawieranie efektywnych sojuszy. Brak mu agresywnego charakteru działań. W obecnym kształcie jest też zjawiskiem stosunkowo młodym, które nieustannie się rozwija i ewoluuje. Coraz silniej wpływa na działania poszczególnych organów unijnych, jak również na sam proces decyzyjny Unii Europejskiej. Aby jednak móc wpływać na unijnego ustawodawcę, trzeba przede wszystkim mieć świadomość, że taki wpływ jest nieodzowny i wymaga poniesienia znacznych kosztów. Chcąc efektywnie dbać o reprezentację interesów własnego państwa w instytucjach UE, lobbing (pojmowany jako wymiana informacji) powinien być postrzegany jako narzędzie obligatoryjne. W Polsce jednak aby lobbing stać się mógł narzędziem, powinien, poprzez dyskusję publiczną, ulec znacznemu przewartościowaniu zwłaszcza lobbing polityczny. Przeprowadzona analiza stanowiła próbą pokazania jak istotnym i potężnym zjawiskiem staje się lobbing. Pokazuje również, iż penetrując wszelkie sfery działalności UE, posiadając doskonała znajomość procesów, mechanizmów i procedur charakterystycznych poziomowi wspólnotowemu wykorzystuje wszystkie możliwe kanały dla realizacji swoich zamierzeń, np. gospodarczych, społecznych, itd. W działalności, której podstawą jest aktywność nakierowana na efektywne oddziaływania lobbingowe, najważniejszą instytucją jest Komisja Europejska. Posiada ona monopol na podejmowanie inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też działania lobbingowe są kierowane w jej kierunku. Jej wyłączność ustawodawcza stwarza idealne warunki na skuteczną prezentację swoich poglądów oraz walkę o pożądany kierunek rozwiązań.

Literatura

1. Błażejczyk M., Specjalizacja wymiaru sprawiedliwości w sprawach wsi i rolnictwa, „Wieś Współczesna” 1986, nr 9.
2. Dictionary of contemporary English, Longman Group Limited, London 1987.
3. Doliwa-Klepacki Z. M., Integracja europejska, Temida, Białystok 1999.
4. Dyrektywa Komisji 2008/14/WE z dnia 15 lutego 2008r., zmieniająca dyrektywę Rady 76/768/EWG dotyczącą produktów kosmetycznych w celu dostosowania jej załącznika III do postępu technicznego.
5. http://www.spedycje.pl/clo/taryfa_celna/5656/skuteczny_lobbing_truskawkowy.html dn. 20.03.2008r.
6. Janczewska M., Alarm w polskich gorzelniach, „Dziennik”, dn.13 czerwca 2007r.
7. Jasiecki K., Molęda-Zdziech M., Kurczewska U., Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, OE, Kraków 2000.
8. Karpowicz E., Działalność lobby w Stanach Zjednoczonych. Główne zasady funkcjonowania, „Materiały i Dokumenty” nr 198, Kancelaria Sejmu, Biuro Studiów i Ekspertyz, kwiecień 1994.
9. Lobbing Disclosure Act of 1995, „ Public Law 104-65”, grudzień 1995.
10. Nowak E., Próby regulacji lobbingu1 w instytucjach Unii Europejskiej. Zarys problematyki, „Znacznie” – ZNZE WSIiZ 3/2007 (5).
11. Olson M., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge1965.
12. Regulamin Parlamentu Europejskiego: http://www.europarl.europa.eu/sides/get Doc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20070710+TOC+DOC+XML+V0//PL&
13. Van Schendelen R., Machiavelli w Brukseli. Sztuka lobbingu w Unii Europejskiej, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2006.
14. Wilkin J., Wieś i rolnictwo w Polsce w perspektywie integracji z Unią Europejską – oczekiwane korzyści i niezbędne dostosowania, [w:] Polskie rolnictwo w obliczu integracji europejskiej, Raport nr 41, Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Warszawa 2002.
15. Woszczyk B., Lobbing w Unii Europejskiej, Toruń 2004.
16. Zielona Księga – Europejska Inicjatywa na rzecz Przejrzystości – działania następcze, KOM (2007) 127, Bruksela, dnia 21.03.2007r.
17. Zielona Księga – Europejska Inicjatywa na rzecz Przejrzystości, COM (2006) 194, Bruksela, dnia 3.05.2006r.