W ostatnich latach obserwujemy wyraźną tendencję do prowadzenia przez różne państwa strategicznych przeglądów bezpieczeństwa, jako narzędzi weryfikacji polityki bezpieczeństwa i określania przyszłych kierunków rozwoju w tym zakresie. O ile rozwiązania dotyczące organizacji i metodologii prowadzenia tych przeglądów są różne, o tyle istota i cel przeglądów są niezmiennej sprowadzają się do wytyczenia kierunków zmian, a w konsekwencji doaktualizacji strategii bezpieczeństwa narodowego. W związku z zainicjowanym przez Prezydenta RP w ostatnich dniach grudnia 2010 r. Strategicznym Przeglądem Bezpieczeństwa Narodowego (SPBN) istnieje uzasadniona potrzeba usystematyzowania kilku kluczowych kwestii związanych z tym tematem. Jest to szczególnie istotne w kontekście podnoszonych przez niektórych przedstawicieli świata polityki i mediów pytań oraz wątpliwości co do relacji między SPBN a Strategicznym Przeglądem Obronnym (SPO), jak również między SPBN a Strategią Bezpieczeństwa Narodowego (SBN). Z tego względu warto przybliżyć nie tylko istotę, cel i zakres SPBN, ale również jego relacje z SPO i SBN. Przydatne jest także zaprezentowanie doświadczeń innych państw zachodnich w tworzeniu podobnych dokumentów strategicznych.

STRATEGICZNY PRZEGLĄD BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego jest procesem analitycznym, mającym na celu wypracowanie merytorycznych podstaw do podejmowania decyzji politycznych a w konsekwencji określonych działań w zakresie bezpieczeństwa narodowego. SPBN jest także „instrumentem służącym weryfikacji ustaleń zawartych w strategii oraz wypracowaniu propozycji aktualizacji zasadniczych jej treści.” Ponadto wyniki kompleksowej analizy środowiska bezpieczeństwa przeprowadzonej w ramach SPBN mogą stanowić merytoryczną podstawę do weryfikacji także wielu innych dokumentów o znaczeniu strategicznym, opracowywanych przez różne instytucje państwowe. W tym względzie cel SPBN osiągany jest w wyniku realizacji trzech zasadniczych funkcji, jakie winien spełniać przegląd: diagnostycznej, prognostycznej oraz re komendacyjnej. Funkcja diagnostyczna polega na ocenie aktualnego stanu obszaru (obiektu) będącego przedmiotem przeglądu, ze szczególnym uwzględnieniem jego słabych i mocnych stron. W tym przypadku ocenianym obiektem jest zarówno środowisko bezpieczeństwa, jak i system bezpieczeństwa narodowego bezpieczeństwa państwa2, obejmujący

wszystkie jego sektory i podmioty. Diagnoza pozwala w konsekwencji ocenić, jakim potencjałem dysponujemy w tym zakresie i jakie są uwarunkowania funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego/ bezpieczeństwa państwa. Funkcja prognostyczna polega na sporządzeniu prognozy czy też projekcji środowiska bezpieczeństwa w określonej perspektywie czasowej, zwykle ok. 20 lat. Obejmuje wskazanie szans i zagrożeń, które mogą się pojawić we wszystkich badanych obszarach bezpieczeństwa. W konsekwencji prognoza rozwoju wydarzeń w różnych obszarach bezpieczeństwa pozwala na określenie stanu docelowego, czyli do czego należy dążyć w tych obszarach. Funkcja rekomendacyjna jest w pewnym sensie wynikiem konfrontacji (zestawienia) rezultatów analiz uzyskanych w ramach obu poprzednich funkcji i sprowadza się do zaproponowania zmian, koniecznych z punktu widzenia potrzeb i zakładanego celu, tzn. realizacji interesów narodowych i celów strategicznych. Istnieją, co prawda, odmienne opinie co do kolejności prowadzenia dwóch pierwszych faz, tzn. diagnozy i prognozy, jednak wydaje się, że z punktu widzenia wyników nie jest to aż tak istotne, jako że jedna dotyczy stanu bieżącego a druga oceny przyszłych uwarunkowań. Teoretycznie można je prowadzić nawet jednocześnie, co pewnie skróciłoby czas trwania całego przeglądu (tyle że wymagałoby to zaangażowania większej liczby ekspertów w tej samej dziedzinie do ich przeprowadzenia). Ponadto nie ma znaczenia (w kontekście całego projektu) czy na wstępie określimy dokąd zmierzamy i jakie będą w przyszłości uwarunkowania, a następnie ocenimy czym w danym zakresie dysponujemy i jakie mamy ograniczenia, czy też zrobimy to w odwrotnej kolejności. Ważne jest to, że w kolejnym etapie, tak czy inaczej, zestawienie wyników analizy uzyskanych z obu poprzednich faz w konsekwencji pozwoli określić zakres koniecznych zmian oraz propozycje dalszego działania.

Prekursorski charakter SPBN polega na przyjęciu szerokiego zakresu analizy, obejmującego wszystkie dziedziny i sektory bezpieczeństwa narodowego (Rys. 2). Jak wynika z rysunku 2, podejście ma charakter zintegrowany nie tylko w odniesieniu do dziedzin i sektorów bezpieczeństwa czy też głównych ogniw i podmiotów w danym obszarze bezpieczeństwa, ale w sposób pośredni odnosi się także do działów administracji rządowej. Ponadto podejście to wyodrębnia relacje zachodzące między dziedzinami/ sektorami bezpieczeństwa oraz między podmiotami bezpieczeństwa w układzie transsektorowym i transpodmiotowym. Tak szeroki zakres z jednej strony stanowi wartość dodatkową wynikającą z całościowego podejścia do bezpieczeństwa, co daje możliwość kompleksowego spojrzenia na całokształt bezpieczeństwa, w tym wszystkie jego dziedziny. Z drugiej strony, niesie on za sobą ogromne wyzwanie związane ze złożonością Przeglądu i koniecznością ustalenia klarownych relacji między poszczególnymi dziedzinami i podmiotami bezpieczeństwa narodowego oraz potrzebą ich harmonizacji. Zintegrowane podejście do bezpieczeństwa wymaga bowiem nie tylko precyzyjnego zdefiniowania i wyodrębnienia w sposób racjonalny poszczególnych dziedzin i sektorów bezpieczeństwa, ale przede wszystkim określenia zadań i podmiotów odpowiedzialnych za realizację tych zadań w tych obszarach, a w konsekwencji odpowiedzialności za realizację tych zadań. Tak więc, zintegrowane podejście odnosi się nie tylko do dziedzin i sektorów bezpieczeństwa, ale również do podmiotów odpowiedzialnych za te obszary. To właśnie przedmiot i zakres Przeglądu są głównymi wyróżnikami SPBN w stosunku do innych przeglądów strategicznych, a zarazem to właśnie potrzeba komplementarnego spojrzenia na bezpieczeństwo stanęła u podstaw jego przeprowadzenia. We współczesnym świecie, gdzie akcent w dziedzinie bezpieczeństwa kładzie się na dziedziny inne niż miało to miejsce jeszcze kilka dekad wstecz, szczególnego znaczenia nabiera właśnie kompleksowe spojrzenie na bezpieczeństwo i zbadanie tych dziedzin, które dotychczas były traktowane jako znacznie mniej istotne niż np. bezpieczeństwo militarne. Nie oznacza to bynajmniej, że dzisiaj nie są one ważne. Jednak doświadczenia ostatnich lat pokazują, że takie aspekty bezpieczeństwa narodowego jak choćby ekonomiczne, ekologiczne, energetyczne, społeczne, demografi czne czy technologiczne nie są dzisiaj mniej ważne niż militarne. Przeciwnie, w sytuacji niewielkiego prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń militarnych (lub braku tych zagrożeń) dla Polski, a zarazem w sytuacji znaczących potrzeb związanych z właściwym funkcjonowaniem innych dziedzin i sektorów szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym gospodarki, ekologii, energetyki, sektora fi nansów publicznych czy innych, potrzeby te mogą odgrywać nawet ważniejszą rolę w kontekście zapewnienia sprawnego funkcjonowania i rozwoju państwa na arenie międzynarodowej. Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego prowadzony jest

W ramach czterech obszarów stanowiących przedmiot pracy zespołów problemowych, stanowiących zarazem etapy realizacji poszczególnych obszarów problemowych (Rys. 2). Etapy te są wzajemnie powiązane i realizowane na zasadzie sprzężeń zwrotnych, co zapewnia możliwość uwzględnienia i weryfikacji wyników analiz innych zespołów problemowych w celu uzyskania spójnego wyniku końcowego. Dokumentem wynikowym SPBN, zawierającym wyniki analizy wraz z rekomendacjami, będzie Raport SPBN, który oprócz wyników wspomnianych analiz winien zawierać kilka wariantów proponowanych rozwiązań ze wskazaniem (rekomendacją) jednego wariantu. W tym względzie istnieją rozbieżne stanowiska czy powinien być rekomendowany wariant optymalny, który w największym stopniu godzi potrzeby z posiadanymi zasobami i możliwościami, wariant najbardziej prawdopodobny czy też wariant stanowiący odpowiedź na najbardziej niebezpieczny scenariusz rozwoju wydarzeń. Raport powinien stanowić istotną pomoc dla decydentów politycznych a zarazem podstawę do podejmowania decyzji dotyczących bezpieczeństwa państwa i realizacji zadań w tym zakresie przez różne podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo, bez względu na ich szczebel i usytuowanie. Dlatego też wydaje się, że wybór wariantu najbardziej prawdopodobnego ma zasadnicze znaczenie nie tylko z ekonomicznego, ale także politycznego punktu widzenia związanego z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Ponadto wyniki analizy dokonanej w ramach Przeglądu w sposób naturalny powinny stanowić podstawę do aktualizacji Strategii Bezpieczeństwa Narodowego a w konsekwencji strategii sektorowych dotyczących określonych obszarów (sektorów) bezpieczeństwa czy też działów administracji rządowej. W tym względzie nie ma większego znaczenia fakt, że to rząd opracowuje strategię bezpieczeństwa narodowego, a Prezydent RP inicjuje Przegląd. Prezydent wyszedł z inicjatywą przeprowadzenia Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego, który ma służyć wszystkim instytucjom państwowym zajmującym się sprawami bezpieczeństwa, w tym także samemu Prezydentowi i administracji rządowej. Dlatego bardzo ważne jest zaangażowanie w ten proces jak najszerszego grona ekspertów z różnych środowisk oraz wszystkich instytucji i organizacji zajmujących się sprawami bezpieczeństwa: rządowych, samorządowych oraz pozarządowych, jak również ośrodków akademickich i naukowych. W tym względzie szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego, który realizuje Przegląd w imieniu Prezydenta RP, przyjął politykę otwartych drzwi wobec wszystkich wspomnianych środowisk, także dla dziennikarzy, dyplomatów, jak również dla tzw. zwykłych obywateli poprzez udział w debacie na internetowym forum dyskusyjnym.

STRATEGICZNY PRZEGLĄD OBRONNY Strategiczny Przegląd Obronny jest narzędziem, stanowiącym podstawę do podejmowania racjonalnych decyzji politycznych w ramach kreowania polityki obronnej państwa a w konsekwencji wytyczania kierunków zmian w sferze obronnej państwa. Jednocześnie jest on procesem, służącym z jednej strony do określania pożądanych kierunków zmian i formułowania propozycji określonych działań, a z drugiej strony do oceny i weryfikacji dokonanych już zmian. W konsekwencji daje on także merytoryczne podstawy do uaktualnienia strategii obronnej oraz formułowania planów i programów obronnych, szczególnie w aspekcie długofalowym. O ile w różnych państwach przyjęte rozwiązania co do zakresu, horyzontu czasowego, częstotliwości, a przede wszystkim samej organizacji i przeprowadzenia SPO są odmienne, o tyle istnieje zasadnicza zgodność co do samej potrzeby prowadzenia przeglądów obronnych. W zdecydowanej większości państw przeglądy obronne przeprowadzane są stosownie do potrzeb tzn. w przypadku zaistnienia znaczących wydarzeń, które wymagają zasadniczych zmian w systemie obronnym państwa. Jedynie w Stanach Zjednoczonych i w NATO przegląd obronny z założenia odbywa się cyklicznie i jest on stałym elementem planowania obronnego.

STRATEGIA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO Kolejną kwestią, jest przedstawienie istoty i zakresu Strategii Bezpieczeństwa Narodowego oraz określenie jej relacji ze Strategicznym Przeglądem Bezpieczeństwa Narodowego. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego z jednej strony jest dokumentem określającym kierunki polityki bezpieczeństwa państwa, a z drugiej strony traktowana jest jako sposób podejścia, czy też wyraz realizacji polityki bezpieczeństwa narodowego/ bezpieczeństwa państwa. Jej układ i treść mogą być formułowane dowolnie. Przykładem takiej różnorodności w warunkach Polski są Strategie Bezpieczeństwa Narodowego RP z 2003 r. i z 2007 r. SBN z 2003 r., nie wliczając „Założeń polskiej polityki bezpieczeństwa” z 1992 r., była pierwszą Strategią Bezpieczeństwa Narodowego RP, a zarazem pierwszą próbą znacznie szerszego, choć jeszcze nie w pełni kompleksowego i zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa narodowego. Zdecydowana większość państw, w tym także Polska, przystąpiła do definiowania na nowo swoich strategii bezpieczeństwa po ataku terrorystycznym z 11 września 2001 r. Pojawiły się bowiem nowe wyzwania i zagrożenia, które doprowadziły do konieczności zredefiniowania polityki bezpieczeństwa, a w konsekwencji aktualizacji strategii bezpieczeństwa narodowego. Układ Strategii obejmował już odniesienie do nowych wyzwań, zadań oraz uwarunkowań ich realizacji.