Tryb uchwalania ustaw w RP

Ustawa – akt prawny o charakterze powszechnie obowiązującym, najczęściej obecnie uchwalany przez parlament (w niektórych państwach zatwierdzany później przez organ władzy wykonawczej). W porządkach prawnych różnych państw występują ustawy: zasadnicze (konstytucje), organiczne i zwykłe.

W Polsce, w określonej przez Konstytucję hierarchii powszechnie obowiązujących aktów prawnych ustawa ma rangę niższą (tzw. moc prawną) od Konstytucji oraz umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, równą rozporządzeniu Prezydenta RP z mocą ustawy a wyższą od zwykłych rozporządzeń. W przeciwieństwie do innych porządków prawnych (np. francuskiego), Konstytucja RP zna tylko jeden rodzaj ustaw.

Procedura tworzenia ustawy w RP rozpoczyna się od inicjatywy ustawodawczej. Pojęcie to oznacza kompetencję przyznaną konstytucyjnie określonym podmiotom do wniesienia projektu ustawy do Sejmu w sposób dla tego sejmu wiążący. Z faktu, że wniesienie rzeczonego projektu jest dla Sejmu wiążące nie wynika, że projekt taki musi zostać przekuty w obowiązujące prawo, lecz wynika obowiązek Sejmu wszczęcia w przedmiocie tego projektu postępowania ustawodawczego. Co do zasady Sejm nie ma wyznaczonego terminu, do którego procedura ustawodawcza winna być wszczęta. Wyjątkiem jest tu projekt wniesiony w ramach inicjatywy obywatelskiej. Pierwsze czytanie takiego projektu musi odbyć się nie później niż w 3 miesiące od daty jego wniesienia do Sejmu.

Zgodnie z polską Ustawą Zasadniczą inicjatywa ustawodawcza przysługuje takim podmiotom jak: rząd (Rada Ministrów), Senat, Prezydent, grupa 100 000 obywateli, posłowie (zgodnie z Regulaminem Sejmu grupie nie mniej niż 15 posłów lub komisji sejmowej; wyjątkiem jest ustawa o zmianie Konstytucji, gdzie inicjatywa służy grupie 92 posłów).

Skuteczne wniesienie projektu ustawy wymaga spełnienia szeregu warunków formalnych. Po pierwsze należy przedłożyć sam projekt ustawy. Konieczne jest także wskazanie reprezentanta wnioskodawcy, który będzie uczestniczył w postępowaniu ustawodawczym. Nadto należy przedstawić uzasadnienie do projektu ustawy, które musi zawierać między innymi:

informacje o następstwach finansowych uchwalenia ustawy, a także musi zostać w uzasadnieniu wykazane, że projekt ustawy jest zgodny z Konstytucją oraz prawem europejskim.

Projekt ustawy wnosi się na ręce Marszałka Sejmu (czyli do laski marszałkowskiej). Marszałek Sejmu kontroluje go pod względem formalnych, w szczególności sprawdza załączone do projektu podpisy, co prowadzi do ustalenia czy projekt został wniesiony przez podmiot uprawniony do inicjatywy ustawodawczej.

Od wyników wspomnianej wyżej kontroli zależy przyjęcie projektu przez Marszałka Sejmu. W przypadku przyjęcia kopie projektu zostają rozesłane do wszystkich posłów, a także do rządu oraz innych podmiotów (np. ośrodków uniwersyteckich). Posłowie mają siedem dni na zapoznanie się z treścią proponowanej ustawy. Po upływie tego okresu może zostać przeprowadzone pierwsze czytanie.

Pierwsze czytanie rozpoczyna się od wystąpienia przedstawicieli wnioskodawcy, którzy przedstawiają projekt. Następnie ma miejsce dyskusja. W jej toku możliwe jest zadawanie pytań przedstawicielom wnioskodawców, którzy winni udzielić na nie odpowiedzi. W międzyczasie istnieje możliwość zgłaszania rozmaitych wniosków (wnioski nie są tożsame z poprawkami!). Faza ta może odbywać się albo na plenum Sejmu albo w komisji sejmowej. Na posiedzeniach plenarnych mają odbywać się pierwsze czytania jedynie najważniejszych projektów ustaw (ustawy ustrojowe, ustawy o zmianie Konstytucji, ustawy o wyborze organów wybieranych w wyborach powszechnych). Marszałek Sejmu może zdecydować o przeprowadzeniu pierwszego czytania na plenum Sejmu także w stosunku do projektów innych ustaw. Jeżeli pierwsze czytanie odbywa się nie na plenum Sejmu, lecz w komisji sejmowej, to w jej posiedzeniu mogą brać udział wszyscy posłowie, także ci, którzy nie są członkami danej komisji.

Pierwsze czytanie kończy się głosowaniem, w którym Sejm decyduje o odrzuceniu projektu w pierwszym czytaniu (następuje wtedy zakończenie procedury ustawodawczej) albo o przesłaniu projektu dalej, czyli do komisji. Przedmiotowa komisja może być komisją stałą albo komisją nadzwyczajną (powołaną do prac nad danym projektem ustawy). Nie może to być jednak nigdy komisja śledcza. W toku prac komisji do projektu ustawy mogą być zgłaszane poprawki. Wnioskodawca może zgłaszać do projektu także autopoprawki. Może on także wycofać projekt z Sejmu. Należy podkreślić, że poprawki, autopoprawki oraz wycofanie projektu z Sejmu może być dokonane aż do końca drugiego czytania projektu ustawy. Wynikiem prac w komisji są także tzw. wnioski mniejszości, czyli poprawki zgłoszone w toku prac w komisji, które przez tą komisję zostały odrzucone, a jednocześnie zostały wpisane do protokołu. Poprawki te (wnioski mniejszości) są ponownie poddawane pod głosowanie na plenum Sejmu w trzecim czytaniu.

Prace komisji nad projektem ustawy kończą się spisaniem sprawozdania (doręczanego posłom) i wyznaczeniem posła sprawozdawcy, którzy przedstawia projekt po pracach w komisji na plenum Sejmu.

Następnie procedura ustawodawcza wchodzi w fazę drugiego czytania. Rozpoczyna się ono od przedłożenia sprawozdania przez komisję. Po przedłożeniu sprawozdania następuje dyskusja, w trakcie której można zgłaszać dalsze poprawki. Poprawki zgłoszone ustnie muszą być powtórzone w formie pisemnej. Należy jednak mieć na względzie, iż Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która nie została poddana pod głosowanie w komisji.

Drugie czytanie kończy się decyzją o odesłaniu projektu ponownie do komisji celem przedstawienia dodatkowego sprawozdania, które dotyczy stosunku komisji do zgłoszonych poprawek. Po zakończeniu prac w komisji następuje trzecie czytanie.

Trzecie czytanie polega na głosowaniu nad ustawą. W tej fazie nie występuje debata. Głosuje się wnioski (mają charakter formalny, dotyczą trybu pracy nad projektem, np. wniosek o odrzucenie ustawy) oraz poprawki. W pierwszej kolejności głosowane są wnioski, a następnie poprawki, przy czym najpierw te najdalej idące. Po przegłosowaniu poprawek głosuje się ustawę jako całość. Ustawy uchwalane są zwykłą większością głosów (czyli więcej głosów za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Od chwili uchwalenia w trzecim czytaniu dalsze prace dotyczą już ustawy, a nie projektu ustawy.

Po uchwaleniu ustawy przez Sejm jest ona podpisywana przez Marszałka Sejmu, a następnie kierowana do Senatu. Senat w ciągu trzydziestu dni ma przyjąć ustawę bez zmian, odrzucić ustawę albo wnieść do ustawy poprawki. Jeżeli przedmiotem prac jest ustawa nowelizująca inną ustawę poprawki Senatu mogą być wniesione wyłącznie do ustawy nowelizującej, a nie do ustawy zmienianej.

Marszałek Senatu po otrzymaniu ustawy od Marszałka Sejmu kieruje ją do komisji senackich, które w ciągu czternastu dni mają się do niej ustosunkować. Czas pracy komisji może być przedłużony przez Marszałka Senatu. Następnie Senat rozpatruje ustawę.

W sytuacji, jeżeli Senat nie podjąłby decyzji w przedmiocie ustawy w ciągu trzydziestu dni, to skutkuje to uznaniem, iż ustawa została przez Senat przyjęta bez zmian. W takiej sytuacji, jak również wtedy, gdy Senat wyraźnie przyjął ustawę bez zmian trafia ona ponownie do Marszałka Sejmu, który przekazuje ją Prezydentowi.

Jeśli ustawa nie została skutecznie odrzucona (co kończy procedurę ustawodawczą) jest ona kierowana do Prezydenta. Prezydent może ustawę podpisać, odmówić jej podpisania i przekazać Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (veto) albo przesłać ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z Konstytucją. Skorzystanie przez Prezydenta z veta uniemożliwia mu przesłanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Podobnie skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego pozbawia Prezydenta możliwości jej późniejszego zawetowania. Prezydent ma na podjęcie decyzji dwadzieścia jeden dni.

W przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa veta ustawa trafia ponownie do Sejmu, który może odrzucić veto Prezydenta większością 3/5 głosów, w obecności nie mniej niż połowy ustawowej liczby posłów. Odrzucenie veta skutkuje tym, iż Prezydent musi podpisać ustawę w ciągu siedmiu dni. Jeżeli veto nie zostanie odrzucone ustawa upada.

W przypadku skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego jej los zależy od treści orzeczenia tego Trybunału. Stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy sprawia, że Prezydent nie może jej podpisać i ustawa upada. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, iż nie cała ustawa, lecz jedynie niektóre jej przepisy (takie, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą) są sprzeczne z Konstytucją, powoduje iż Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, albo podpisuje ustawę z wyłączeniem niekonstytucyjnych przepisów albo kieruje ją do Sejmu z wnioskiem o usunięcie niezgodności. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z Konstytucją zmusza Prezydenta do jej podpisania.

Po podpisaniu ustawy przez Prezydenta trafia ona do Prezesa Rady Ministrów, który zarządza jej publikację w Dzienniku Ustaw.

Przedstawiłam zwykły tryb uchwalania ustaw, gdyż jest on podstawowym trybem, zaś tryby pozostałe stanowią jego modyfikacje.