Pytanie 1 Samorząd terytorialny jako część pojęcia demokracji Samorząd terytorialny – organizacja społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo samorządowe) i jednocześnie forma administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań administracyjnych, wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium i dozwolonych samorządowi przez ustawy, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej. Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym), rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej. Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała “Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego” uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22-26 września 1985 r. w Rio de Janerio. Stanowi ona, iż “samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej” Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Terytorialnego uchwalona dnia 15 października 1985 r.6 Zgodnie z jej brzmieniem: • zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji, • samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców, • podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednak zlecania komunalnym korporacjom terytorialnym określonych kompetencji w ramach ustaw, • komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom, • nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom terytorialnym powierzone, obejmować może kontrolę celowościową, • nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów.

Subsydiarność jest zasadą podziału władzy, od dołu do góry. “Postuluje ona, że nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, iż jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania"19. Nie ma jednak żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalającego stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są wyczerpane. Ponadto otwarta pozostaje kwestia, kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy taka sytuacja zaistnieje.

Można zatem stwierdzić, iż istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności. Klasyczna teoria samorządu dzieli jego zadania na własne i zlecone. Terenowe związki samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi, jest to wyraz władztwa samorządowego. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i zlecone (powierzone)21. Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (metrycznej) ingerencji organów państwowych; ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie, polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem. Zadania zlecone mogą podlegać takiej merytorycznej ingerencji za pośrednictwem wytycznych. Nadzór prawny ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie, czy działalność gminy odpowiada normom prawa pozytywnego. Natomiast nadzór celowościowy dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej. Z uwagi na fakt, iż w zakresie spraw zleconych organy samorządu terytorialnego podlegają również wytycznym administracji państwowej nadzór ten bada też aspekt celowościowy zachowań i samorządu, a więc także zgodność z wytycznymi. Jednakże podleganie wytycznym nie stanowi, iż samorząd w trakcie realizacji zadań zleconych staje się częścią struktury administracji państwowej. Powodowało by to bowiem umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie podporządkowania pionowego.

W Polsce samorząd terytorialny (gminny) został przywrócony w 1990 r. 1 stycznia 1999 wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny i trzy szczeble samorządu: gminny, powiatowy i wojewódzki. Obecnie w Polsce jest 16 województw, 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu oraz 2478 gmin. W Polsce (na wzór innych krajów kontynentu europejskiego) tylko część zadań lokalnych i regionalnych jest realizowana przez agendy administracji rządowej, które bezpośrednio (hierarchicznie) podlegają Radzie Ministrów, Premierowi bądź poszczególnym ministrom. Zasadnicza część zadań administracyjnych, niemająca znaczenia ogólnokrajowego, jest realizowana przez samorząd terytorialny. Czynią to organy samorządowe, które są podporządkowane odpowiedniej wspólnocie lokalnej (gminnej, powiatowej) bądź regionalnej (wojewódzkiej) i które reprezentują jej interesy.