Formy działania administracji

Wśród podstawowych form działania administracji publicznej określanych przez prawo należy wymienić: • akty administracyjne, • akty normatywne, • formy działań faktycznych, • umowy. Oprócz tych form działania administracji wyróżniamy również wiele innych, są one tak różne, jak różne są formy samej administracji publicznej. Obok form działania występujących w aparacie administracyjnym mamy całą paletę form działania administracji na zewnątrz. Administracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo, oznacza to , że podstawą działania organów administracji musi być przepis prawny, szczególnie wówczas, gdy organ administracji nakłada obowiązki i przyznaje prawa obywatelom. Jednak działanie administracyjne to nie tylko wydawanie aktów administracyjnych dotyczących spraw indywidualnych, bądź podejmowanie innych czynności prawnych, ale również obejmują inne formy aktywności takich jak np: • protokoły • rejestry. Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny. Aktem administracyjnym jest władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podstawą aktu administracyjnego jest przepis prawny. Akt administracyjny musi pochodzić od organu uprawnionego do wydawania takich aktów, musi mieć podstawę prawną, oraz musi spełniać szereg innych warunków przewidzianych przez prawo, np. co do formy czy wydania po przeprowadzeniu postępowania. Celem aktu administracyjnego jest wywołanie skutku prawnego, który polega na tym, że akt ten tworzy, zmienia lub znosi prawa i obowiązki bądź ustala je w sposób wiążący albo uznaje stan prawny pewnej rzeczy. Do cech charakterystycznych aktu administracyjnego należy zaliczyć jego władczość, regulację konkretnej sprawy i wywołanie skutków prawnych. Można dokonać podziału aktów administracyjnych wg. różnych kryteriów podziału. I tak ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych możemy wyróżnić akty konstytutywne i akty deklaratoryjne. Akt deklaratoryjny stwierdza, że pewien stosunek prawny zaistniał. Przykładem takiego aktu jest stwierdzenie nabycia obywatelstwa lub decyzje stwierdzające nabycie określonych uprawnień z mocy prawa. Akt konstytutywny ma charakter twórczy, tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny, przy czym skutek prawny aktu następuje tutaj nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego. Akty deklaratoryjne powstają z chwilą, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone uprawnienia bądź obowiązki, a akty konstytutywne powstają z chwilą wydania. Ze względu na charakter stosunku organu administracyjnego wydającego akt administracyjny do adresata, możemy wyróżnić akty administracyjne zewnętrzne i akty administracyjne wewnętrzne. Akty zewnętrzne skierowane są do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt, natomiast akty wewnętrzne do podporządkowanych organów. Ze względu na zakres prawnej regulacji warunków wydania aktu, wyróżnić możemy akty administracyjne związane, czyli takie, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa, oraz akty administracyjne swobodne, to jest takie, których warunki wydania nie są przez prawo w ogóle określone. Akty administracyjne możemy podzielić także z punktu widzenia wyrażenia woli ich adresata, gdy owo wyrażenie woli staje się warunkiem podjęcia aktu lub też takiego warunku stanowić nie musi. I tak, wówczas wyróżniamy akty, które zachodzą za zgodą adresata lub też bez jego zgody. Z punktu widzenia wywoływania skutków prawnych w sferze prawa bezpośrednio skutki cywilnoprawne (np. ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi z mocy prawa podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej) i takie, które wywołują pośrednio skutki cywilnoprawne przez to, że stanowią one niezbędny warunek zawarcia umowy, wywołującej bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Prawidłowy Akt administracyjny musi odpowiadać wszelkim przesłankom stawianym mu przez porządek prawny. I tak prawidłowy akt administracyjny: • musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, • został wydany przez właściwy organ, tj. gdy organ miał prawo wydać taki akt, • musi być wydany zgodnie z przepisami prawa formalnego (procesowego). Akty administracyjne, które nie spełniają jednocześnie opisanych wyżej warunków niezbędnych do uznania aktu za prawidłowy, są aktami wadliwymi. W procesie stosowania normy prawnej w konkretnym przypadku pewien wpływ na ostateczne ukształtowanie się aktu indywidualnego posiada zawsze organ stosujący normę. Instytucję zwolnienia organu z mocy prawa od związania ustawowego nazwano uznaniem administracyjnym. Uznanie występuje wtedy, gdy norma prawne nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonania takiego wyboru organowi administracyjnemu. W polskim ustawodawstwie wyróżniamy kilka form aktów administracyjnych. Wyróżnić tu możemy: • decyzję, • zezwolenie, • koncesję • licencję. Decyzją jest akt administracyjny stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego. Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonania przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego. Koncesja nadaje osobie fizycznej lub prawnej uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej. Licencja zaś uprawnia do wykonywania określonej działalności lub pracy zawodowej, gdy wykonywanie takiej działalności związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji. Pojęcie akty normatywnego obejmuje wszelkie akty prawne nie mające rangi ustawy, przyjmujące różne nazwy, wydawane przez upoważnione organy administracji publicznej w oparciu o podstawy prawne, i ile tylko zawierają treści normatywne, a więc zobowiązują adresatów do określonego lub skonkretyzowanego zachowania się. Akty normatywne administracji mogą mieć charakter powszechnie obowiązujący, jak również mogą być aktami obowiązującymi jedynie w sferze wewnętrznej administracji. Do wyżej wymienionych aktów prawa wewnętrznego zaliczamy uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i zarządzenia ministrów. W świetle obowiązującej Konstytucji RP nie można uznać wszystkich aktów normatywnych administracji publicznej za formę działania administracji. Jedynie akty normatywne mające charakter wewnętrzny i obowiązujące jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty mogą być uznane za formę działania administracji. Akty administracyjne mogą mieć różne konstruowane podstawy prawne. Zasadą jest, aby podstawą prawną aktów normatywnych administracji powszechnie obowiązujących był przepis prawa rangi ustawowej, upoważniający określony organ administracji publicznej do wydania danego aktu w określonej przedmiotowo dziedzinie. Podstawę prawne wewnętrznych aktów normatywnych administracji mogą stanowić także: • przepisy kompetencyjne zawarte w Konstytucji, • przepisy kompetencyjne zawarte w ustawach, • przepisy kompetencyjne zawarte w innych aktach normatywnych. Wyróżniamy także akty normatywne administracji, które są wydawane bez skonkretyzowanych podstaw prawnych, bez ściśle określonej przez ustawę formy i bez bliższego ustawowego sprecyzowania przedmiotu i zakresu regulacji. Te akty nie mają z reguły charakteru wykonawczego względem ustawy. Ich przedmiotem mogą być jedynie kwestie wewnętrzne administracji publicznej, np. zagadnienia wewnętrznej organizacji pracy, sprawy technik i metod administrowania itp. Akty tego typu wpływają pośrednio na kształtowanie się praw i obowiązków obywateli. Kolejną formą działania administracji publicznej są działania faktyczne. Koncepcja działań faktycznych zakłada, że działania faktyczne są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, uzupełniającą działanie prawne tej administracji, Podobnie jak wszystkie działania administracji publicznej są podejmowane na podstawie prawa i zawsze i granicach obowiązujących przepisów prawa. Podstawą prawną działań faktycznych najczęściej są normy prawne o charakterze materialnym, normy prawne ustrojowe oraz normy prawne o charakterze procesowym. Do form działań faktycznych zaliczamy ustalenie przez organ administracyjny niektórych celów i działań. Działania te podejmowane są głównie w procesach wykonywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji. Polegają one na zbieraniu informacji, sporządzaniu prognoz, analizowaniu warunków i możliwości zrealizowania projektowanych celów itd. Działania faktyczne polegające na ustaleniu przez organ administracyjny niektórych sytuacji faktycznych podejmowane są głównie w procesach wykonywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji. Działania faktyczne tego typu podejmowane są dla ustalenia sytuacji faktycznej rozumianej jako stan obiektywny rzeczywistości, które muszą zaistnieć, aby organ mógł podjąć określone działanie prawne oraz sytuacje faktyczne rozumiane jako elementy szeroko pojmowanego życia społecznego, z którymi organ administracyjny powinien się liczyć przy wykonywaniu danej formy prawa. Kolejną grupą działań faktycznych jest dokonywanie wyboru przez organ administracyjny. Do tej grupy możemy zaliczyć dokonywanie wyboru formy działania spośród form prawnie dopuszczalnych, dokonywanie wyboru treści rozstrzygnięcia w granicach dopuszczalnych normą prawną o charakterze blankietowym i dokonywanie wyboru kryteriów wyboru. Możemy tu zaliczyć także dokonywanie wyboru między różnymi sposobami zachowania się i wyboru odpowiedniego momentu podjęcia działania. Do grupy tworzenia kryteriów oceniania i wyboru należą te działania, które wiążą się z tworzeniem prawnie nieokreślonych kryteriów, wg których organy administracji publicznej stosując normy prawa dokonują rozmaitych ocen i wyborów. Odrębną grupą działań faktycznych, podejmowanych głównie w procesie wykonywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji są działania polegające na projektowaniu wariantów przyszłych działań. Tworzenie norm organizacyjnych to kategoria działań faktycznych polegająca na ustaleniu reguł rachowania się pracowników administracji w ramach stosunku służbowego i podległości służbowej. Kolejną formą działań faktycznych jest podejmowanie decyzji organizacyjnych kształtujących organizację wewnętrzną aparatu administracyjnego. Są to np. decyzja wojewody upoważniająca pracownika urzędu do załatwienia określonych spraw. Do form działań faktycznych zaliczyć możemy tworzenie sytuacji faktycznych oraz przeprowadzenie ocen przez organ administracyjny. Najważniejsze oceny dokonywane przez organy administracyjne wykazując normy prawne ustanawiające zadania dla administracji to ocena organu administracyjnego, czy zaobserwowane elementy rzeczywistości tworzą stan faktyczny uzasadniający działanie, czy wobec zauważonego i ustalonego stanu faktycznego działać, czy też nie podejmować działania, ocena w jakim kierunku działać i czy zamierzone działanie przyczyni się do wykonania zadania określonego normą prawa. Wśród działań faktycznych podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym należy wymienić trzy grupy: • działania faktyczne zmierzające do nawiązania współprac z obywatelami, • działania informacyjne administracji, • działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym. Wśród działań faktycznych zmierzających do dobrowolnego współdziałania z obywatelami wyróżnić można dwie kategorie: • działania faktyczne dwustronne, których skutkiem jest bezpośrednie podjęcie współpracy przez obywateli, do których adresowane są te działania, • działania faktyczne jednostronne, których bezpośredni skutek wyraża się w postaci jednorazowego oczekiwanego przez administrację zachowania się obywateli Do kategorii działań faktycznych zalicza się działania informacyjne administracji publicznej. Wśród działań informacyjnych wyróżnić należy dwie grupy: • działania informacyjne podejmowane w obrębie struktury organizacyjnej administracji publicznej, • działania informacyjne podejmowane wobec adresatów spoza struktury organizacji administracji publicznej, głównie wobec obywateli. Pierwsza grupa działań informacyjnych zapewnia sprawność aparatu administracji publicznej. Druga grupa działań informacyjnych związana jest głównie z ochroną praw podmiotowych obywatela. Obywatel ma prawo do uzyskania pełnej informacji w sprawach dotyczących jego interesów i dlatego odmowa udzielenia mu takiej informacji powinna być traktowana jako naruszenia prawa Działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym obejmują takie czynności jak np. odebranie rzeczy ruchomej przez organ egzekucyjny i wydanie jej wierzycielowi, usunięcie przez egzekutora rzeczy znajdujących się w nieruchomości w trakcie eksmisji, sprawdzenie stanu technicznego pojazdu znajdującego się na drodze itd. Czynności materialno - techniczne mogą być podejmowane także w sferze wewnętrznej administracji. Można tu wymienić czynności związane z prowadzeniem biura, sporządzaniem sprawozdań itd. Podsumowując działania faktyczne można stwierdzić, że są związane prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, np. na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzajem więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje. Poza omówionymi wyżej formami działania administracja publiczna posługuje się jeszcze innymi formami działania. Mogą to być formy regulowane przede wszystkim przepisami prawa cywilnego bądź prawa administracyjnego. Można wyróżnić dwa typy umów kwalifikowanych jako forma działania administracji: umowy administracyjno-prawne zwane też umowami publicznoprawnymi oraz umowy cywilnoprawne. Zawieranie umów publicznoprawnych związane jest najczęściej ze wspólnym wykonywaniem zadań lub też przekazywaniem albo powierzeniem wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Stronami umów z reguły są organy administracji. Dochowanie postanowień umowy zapewnione jest środkami administracyjnymi (np. nadzoru). Podstawą prawną zawierania umów publicznoprawnych są przepisy prawa administracyjnego. W polskim prawie administracyjnym charakter umów publicznoprawnych można przypisać związkom komunalnym, porozumieniom komunalnym oraz porozumieniom o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. Inną formą umowy publicznoprawnej jest porozumienie komunalne zawierane przez gminy, powiaty, województwa w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Porozumienie takie może być zawierane także przez województwo z powiatami i gminami oraz miasta na prawach powiatu z gminami. Stronami porozumienia są z jednej strony jednostka samorządu terytorialnego przyjmująca zadania, z drugiej zaś jednostka samorządu terytorialnego powierzająca zadania. Formą umowy publicznoprawnej są także porozumienia zawierane przez gminy i powiaty z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. W doktrynie prawa administracyjnego występuje umowa, która może być zawierana w sprawach wspólnego wykonywania zadań administracyjnych przez organy administracji rządowej lub też umowy zawieranej przez organ administracji publicznej z innymi instytucjami np. spółkami. Przykładem umowy administracyjnej jest także kontrakt zawierany między Radą Ministrów, a samorządem województwa reprezentowanych w procedurze zawierania i zmiany kontraktu przez ministra i marszałka województwa. Celem kontraktu jest określenie zakresu, trybu i warunków realizacji zadań określonych w programach wojewódzkich i wspieranych przez rząd oraz zadań nadzorowanych przez ministrów i wspieranych przez jednostki samorządu i inne uprawnione podmioty. Umowa cywilnoprawna jako forma działania administracji ma zastosowanie zwłaszcza w sferze majątkowej, gdy administracja nabywa lub zbywa określone składniki majątkowe. Kontrahentem może być osoba fizyczna lub prawna bądź nawet inny podmiot administracji. Przykładem umów cywilnoprawnych najczęściej stosowanych w sferze administracji publicznej są umowy sprzedaży, dzierżawy, najmu czy umowy o dostawę, przykładem zaś umów publicznoprawnych są umowy o wspólne wykonywanie zadań, porozumienia administracyjne. Zawieranie umów cywilnoprawnych związane jest niejednokrotnie z działaniem w formie aktu notarialnego. Związek między tymi formami działanie administracji może polegać na tym, że np. dopuszczalność zawarcia umowy uwarunkowana jest istnieniem aktu administracyjnego, którego postanowienia umowa rozwija, bądź też umowa cywilnoprawna podlega przepisom o nadzorze. Przyjęto zasadę, że unieważnienie aktu administracyjnego na podstawie, którego wydano umowę nie stanowi podstawy do jej unieważnienia Umowa jako forma działania administracji znajduje szersze zastosowanie tam, gdzie państwo występuje jako właściciel określonych dóbr i dlatego może korzystać z form przewidzianych w prawie cywilnym.