WSTĘP

Celem pracy jest przedstawienie modeli administracji publicznej w wybranych państwach europejskich . Omówione zostaną podstawy ustrojowe oraz zasady zorganizowania i działania administracji publicznych w Wielkiej Brytanii , Francji , Niemczech , Szwecji i oczywiście Polski . Chciałabym zapoznać czytelnika z charakterystyką działania administracji i jej strukturami. Określmy pojęcie administracji państwowej. Administracja jest jedną z podstawowych form działalności państwa, polegającą na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji jego zadań na podstawie przepisów prawnych, które określają te zadania i zasady ich realizacji. Administracja jako funkcja jest tak dawna, jak samo państwo, natomiast wyodrębnianie się osobnych organów administracji następowało w trakcie rozwoju organizacji państwa. Zaś organ administracji publicznej – z definicji – jest to wyodrębniona jednostka organizacyjna aparatu państwowego pełniąca określone funkcje w dziedzinie życia społecznego.

MODEL ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE

4 czerwca 1989 roku obróciła się karta polskiej historii. Odzyskaliśmy wolność, o której do tej pory marzyliśmy. W latach następnych przyszło nam budować fundamenty nowego państwa, nowej gospodarki i w jakiejś mierze – nowego społeczeństwa. W tej pracy pojawiły się oczywiste trudności i zagrożenia. Jednak siła energii społecznej, którą wyzwoliło odzyskanie wolności, pozwoliła przemieniać polską rzeczywistość. Potrafiliśmy wykorzystać swobody gospodarcze, naszą przedsiębiorczość i zaradność. Tworzyliśmy miejsca pracy w nowoczesnych sektorach gospodarczych, przywracaliśmy właściwe miejsce własności prywatnej, podjęliśmy naprawdę imponujący wysiłek edukacyjny, zwłaszcza na poziomie studiów wyższych. Okazało się, że potrafimy być pracowici i umiemy dostosować się do trudnych, a często i zmiennych warunków, w jakich przychodzi nam żyć i pracować. Ale szybki rozwój ujawnił też liczne, bolesne słabości. Czasem brakowało nam mocno ugruntowanych nawyków demokratycznych, nierzadko doskwierała niedojrzałość służby publicznej, odczuwaliśmy słabą skuteczność funkcjonowania państwa, nieczytelne bywały reguły podejmowania ważnych decyzji społecznych i politycznych. Co więcej, nawet szybki rozwój gospodarczy nie pozwolił nam pokonać wieloletnich zaniedbań ,a dotyczy to nie tylko dziedzictwa komunizmu, ale niemal całego XX wieku .

CHARAKTERYSTYKA ADMINISTRACJI

Podział administracyjny RP składa się z podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, następnie powiatu i województwa. Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej ma zapewniać decentralizację władzy publicznej. Natomiast zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych powinna określać ustawa. Zwrócić trzeba uwagę, że przepisy Konstytucji nie przesądzają sprawy powołania sprawy powołania samorządu terytorialnego na szczeblu województwa. Z art. 164 ust.1 Konstytucji RP wynika, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. W tym więc zakresie Konstytucja ograniczyła uprawnienie ustawodawcy do kształtowania struktury i szczebli samorządu terytorialnego, przesądzając o istnieniu gmin jako podstawowych jednostek tego samorządu. Inne natomiast jednostki samorządu terytorialnego albo regionalnego i lokalnego powinna określać ustawa, o czym mówi art. 164 ust.2 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustawodawca w tym zakresie otrzymał swobodę w powoływaniu tych jednostek. Konstytucja przesądziła bowiem jedynie o istnieniu co najmniej drugiego szczebla samorządu terytorialnego, nie dokonując bliższej jego charakterystyki. Nowy podział terytorialny państwa zakładający samorząd terytorialny został uregulowany ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr96, poz.603). Ustawa ta wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 roku trójstopniowy podział terytorialny państwa na : gminy, powiaty i województwa. Organy administracji rządowej w RP, dzielą się na:

•      organy naczelne;
  

•      organy centralne;
  

•      organy terenowe.
  

Naczelnymi organami administracji rządowej są: Rada Ministrów, ministrowie-członkowie Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami (resortami), przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów. Organy samorządu terytorialnego w RP dzielą się na:

•      organy samorządu województwa;
  

•      organy samorządu powiatowego;
  

•      organy samorządu gminnego.
  

Istota samorządu terytorialnego polega na wyodrębnieniu jednostek tego samorządu i poszczególnych zakresów spraw. Samorząd terytorialny ma charakter uniwersalny, jest samodzielny i niezależny od administracji rządowej. Celem samorządu terytorialnego jest realizowanie zadań własnych i zleconych oraz zaspokajanie potrzeb grupy społeczności mieszkańców. Cechy samorządu terytorialnego:

•     samorząd terytorialny, to wyodrębniona grupa społeczna;
  

•     samorząd powoływany jest do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny;
  

•     samorząd posiada rozbudowaną organizację (przedstawicielstwa) i pozostaje pod kontrolą grupy społecznej.
  

System reprezentacji samorządu terytorialnego został przekazany odpowiednim władzom: w gminach ziemskich – wójtowi; gminach miejskich - burmistrzowi; powiecie – staroście powiatowemu; miastach powyżej 100 tys. mieszkańców – prezydentowi; województwie – wojewodzie. Na szczeblu podstawowym samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej jest gmina. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gmina ma osobowość prawną i jej samodzielność podlega ochronie prawnej. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Środkowym szczeblem systemu samorządów lokalnych administracji publicznej w RP jest powiat. Składa się z graniczących ze sobą gmin. W zależności od tego, czy obejmuje on tylko gminy zwany jest – powiatem ziemskim, a jeśli obejmuje całe miasto na prawach powiatu zwany jest – powiatem grodzkim. W RP jest 65 powiatów grodzkich i 308 powiatów ziemskich. Województwo – tworzy się w drodze ustawy, to oznacza, że w ustawie musi być określona nazwa i terytorium oraz siedziba władz województwa. Do tej ustawy dołączany jest wykaz gmin wchodzących w skład województwa. Ustrój województwa ma postać dualistyczną. Z jednej strony województwu przysługuje pula zadań lokalnych , które to zadania wykonuje na własną odpowiedzialność i samodzielnie za pośrednictwem organów samorządowych. Wszystkie szczeble administracji publicznej w Polsce mają strukturę hierarchiczną,

•     gmina
  

•    rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny, 
  

•   zarząd gminy jako organ wykonawczy,
  

•     powiat
  

•   rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny,
  

•  zarząd powiatu jako organ wykonawczy
  

•     województwo
  

•  sejmik województwa jako organ stanowiący i kontrolny,
  

•   zarząd województwa jako organ wykonawczy.
  

Starosta jest szefem powiatu i stoi na czele zarządu powiatu. Kieruje on bieżącymi sprawami powiatu, przewodniczy zarządowi i kieruje starostwem powiatowym. Sprawuje zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami starostwa, kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu, powiatowymi służbami inspekcji i straży. Co do uprawnień w stosunku do powiatowych służb inspekcji i straży – ich powoływania i odwoływania - uzgadnia je z wojewodą. Kompetencja sejmiku nie ma charakteru kompetencji ogólnej. Jego kompetencje są wyraźnie określone i nie opierają się w żadnym wypadku na zasadzie domniemania właściwości. Kompetencje sejmiku wynikają z przepisów ustaw lub postanowień uchwalonego przez siebie własnego statutu. Prawo sejmiku do stanowienia własnego statutu województwa daje mu bezpośredni wpływ na kształtowanie zakresu swoich kompetencji. Zarząd województwa jest organem kolegialnym działającym pod przewodnictwem marszałka województwa. Marszałkiem województwa może być tylko radny, podczas gdy pozostali członkowie zarządu mogą być wybierani zarówno pośród radnych, jak i spoza składu sejmiku. Kompetencje zarządu (inaczej niż kompetencje sejmiku) są oparte na zasadzie domniemania kompetencji. A zatem, zarząd wykonuje wszystkie zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz innych organów.

           2. MODEL ADMINISTRACJI  PUBLICZNEJ W WIELKIEJ BRYTANII 

W zakresie struktury i funkcji władzy wykonawczej oraz aparatu administracji publicznej ustrój Wielkiej Brytanii zbliżony jest w dużym stopniu do systemów istniejących w pozostałych państwach demokracji zachodniej .Charakteryzuje go tradycja rządów ograniczonych , funkcjonowanie samorządu lokalnego oraz instytucja rządu parlamentarnego Władza sądownicza jest niezależna od wykonawczej , przy czym istnieją szczególne procedury związane z postępowaniem administracyjnym . Wiele cech jednak świadczy o specyfice ustroju tego państwa , chociażby brak konstytucji w formalnym znaczeniu . W tym państwie istnieje niepisana konstytucja oparta na konwenansach i precedensach . Najważniejszym organem władzy jest parlament nieograniczony przez władzę wykonawczą czy sądowniczą. Parlament zwany Izbą Lordów pełni rolę sądu konstytucyjnego , a ponad to sprawuje całkowity nadzór nad reprezentantami jednej z izb , premier i poszczególnymi ministrami .Parlament Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy i co ciekawe jego wyższa izba , Izba Lordów nie jest wybieralna . Składa się ona z parów dziedzicznych oraz parów dożywotnich mianowanych przez królową . System wyborczy izby niższej , Izby Gmin , oparty jest na ordynacji większościowej .Na przełomie XIX i XX premier stał się politykiem będącym liderem partii posiadającej większość parlamentarną . Rola monarchy , formalnie najważniejszego organu władzy wykonawczej , ograniczona została do działań podejmowanych za radą premiera lub ministrów odpowiedzialnych za realizację ich polityki przed narodem , wyborcami reprezentowanymi w Izbie Gmin . W Wielkiej Brytanii monarcha panuje ale nie rządzi . Premier jest mianowany przez monarchę jako przewodniczący zwycięskiej frakcji parlamentarnej , przewodniczy posiedzeniom rządu , powołuje ministrów . Na potrzeby organizacji samorządów lokalnych w Anglii wyróżnia się nawet cztery poziomy podziału administracyjnego. Na niektórych poziomach różne uwarunkowania prawne doprowadziły do powstania różnych jednostek podziału.Anglia podzielona jest na 9 regionów, które zostały utworzone w 1994 roku. Wszystkie mają ten sam status, jednak Londyn jako jedyny w ramach własnych autonomicznych władz, posiada burmistrza wybieranego w wyborach bezpośrednich. Regiony znacznie różnią się między sobą pod względem zajmowanego obszaru oraz populacji.Dla celów administracyjnych Anglia podzielona jest na cztery rodzaje jednostek samorządów lokalnych na poziomie hrabstwa.Hrabstwa (ang. shire counties) zostały utworzone w 1974 roku i są oficjalnie znane pod nazwą non-metropolitan counties. Są one podzielone na okręgi i obejmują swoim obszarem znaczną część kraju, głównie jednak w obszarach wiejskich.W Anglii jest obecnie sześć hrabstw miejskich, podzielonych na okręgi miejskie. Obejmują one swoją powierzchnią duże obszary miejskie poza Londynem. Podobnie jak hrabstwa, hrabstwa miejskie zostały utworzone w 1974 a w 1986 zniesione zostały rady hrabstw.Jednolite jednostki administracyjne zostały utworzone w latach 90. i stanowią jednostki administracyjne które łączą w sobie funkcje hrabstwa i okręgu zastępując dwustopniowy podział administracyjny.Wielki Londyn został utworzony w 1965 i jest czasem uznawany za hrabstwo miejskie, którym jednak oficjalnie nie jest. Jest on podzielony na City of London oraz londyńskie dzielnice (gminy miejskie).Hrabstwa podzielone są na okręgi (ang. non-metropolitan districts). Władza podzielona jest pomiędzy radę hrabstwa i radę okręgu.Hrabstwa miejskie zostały podzielone na okręgi miejskie zwany zwykle dzielnicami (ang. borough). Gdy zniesiono rady hrabstwa okręgi miejskie zyskały większość władzy funkcjonują więc podobnie do innych jednolitych jednostek administracyjnych.W Wielkim Londynie 32 dzielnice (gminy miejskie) mają podobny status jak inne jednolite jednostki administracyjne, jednak dodatkowy, strategiczny poziom administracyjny, tzw. Greater LondonAuthority (GLA) nadzoruje transport, policję, straż pożarną oraz rozwój ekonomiczny. Silna i niezależna władza lokalna w społeczeństwie brytyjskim ma długą tradycję. Samorząd lokalny odpowiada za wiele spraw , które w innych państwach należą do kompetencji rządu centralnego. Chociaż jednostki samorządu mają ustawowo zagwarantowane funkcje i kompetencje zauważamy , że działają w dość ścisłym związku z administracją centralną , a ta istotnie wpływa na ich sytuację .