Zagrożenia klęskami żywiołowymi

Na przykładzie samodzielnie wybranego zdarzenia z ostatnich lat, na terenie Polski, opisanie przebiegu klęski żywiołowej oraz wskazanie możliwości i sposobów zarządzania w sytuacji kryzysowej poprzez odpowiednie organy i instytucje zarządzania kryzysowego

Na wstępie mojej pracy pragnę przedstawić i omówić pojęcie “stan klęski żywiołowej”- kiedy jest wprowadzany, na czyje polecenie, jak długo i ile maże trwać. Stan klęski żywiołowej jest rozumiany, jako katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Stan klęski żywiołowej wprowadza się na czas oznaczony, niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni, jednak może on zostać przedłużony na czas oznaczony, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po wyrażeniu zgody przez Sejm.
Stan ten może zostać wprowadzony na konkretnym obszarze, na którym wystąpiła klęska żywiołowa, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki tej klęski. Stan klęski żywiołowej wprowadzony może zostać w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów z własnej inicjatywy lub też na wniosek właściwego do danego obszaru wojewody. W rozporządzeniu tym określane są przyczyny wprowadzenia, data wprowadzenia, obszar na jaki zostaje on wprowadzony oraz czas trwania stanu klęski żywiołowej. Rozporządzenie zawiera także rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Rozporządzenie ogłaszane jest w Dzienniku Ustaw RP, podawane zostaje do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia właściwego wojewody oraz rozplakatowane w miejscach publicznych a także w sposób zwyczajowy dla konkretnego regionu kraju. Redaktorzy naczelni dzienników oraz programów radiowo – telewizyjnych są zobowiązani do nieodpłatnego podania do publicznej wiadomości rozporządzenia Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. W drodze rozporządzenia znosi się stan klęski żywiołowej na całym obszarze lub tylko na części tego obszaru przed upływem czasu, na który został wprowadzony, jeżeli ustaną przyczyny jego wprowadzenia.

Ponadto w tym czasie mogą zostać nałożone pewne konsekwencje takie jak:

1. zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców
2. nakaz lub zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju
3. obowiązek opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń
4. dokonanie przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części Ingerencja władzy publicznej w prawa osób i podmiotów funkcjonujących na obszarze klęski może przejawiać się również poprzez nałożenie przez organ koordynujący działania ratownicze tzw. świadczeń osobistych i rzeczowych, których katalog wymieniony jest w art. 22 ustawy. Świadczenia te mogą polegać w szczególności na obowiązku czynnego udziału w działaniu ratowniczym. Po zapoznaniu już z pojęciem, pragnę przejść do omówienia wybranego zdarzenia z ostatnich lat, na terenie Polski, opiszę stan klęski żywiołowej i wskażę możliwości i sposoby zarządzania w sytuacji kryzysowej poprzez odpowiednie organy i instytucje zarządzania kryzysowego. Po długich poszukiwaniach, najbardziej zainteresował mnie temat powodzi z 1997r. Nazywana powodzią tysiąclecia, nawiedziła w lipcu 1997 roku południową i zachodnią Polskę, Czechy, wschodnie Niemcy (Łużyce), północno-zachodnią Słowację oraz wschodnią Austrię, doprowadzając na terenie Czech, Niemiec i Polski do śmierci 114 osób oraz szkód materialnych w wymiarze blisko 4,5 miliarda dolarów. Na terenie Polski zginęło 56 osób, a szkody oszacowano na ok. 3, 5 miliarda dolarów. Wylały wówczas wody dorzeczy rzek Bóbr, Bystrzyca, Kaczawa, Kwisa, Mała Panew, Nysa Kłodzka, Nysa Łużycka, Odra, Olza, Oława, Skora, Szprotawa, Ślęza i Widawa, a także górnej Wisły i Łaby. Powódź z 1997 roku można nazwać kataklizmem dziejowym. Obiektywna ocena tego wezbrania wymaga przetworzenia danych obserwacyjno-pomiarowych, opracowania pomiarów, odtworzenia zniszczonych zapisów itp. Już dziś można powiedzieć, że zarówno, co do wysokości, zasięgu, jak i strat było to największe historyczne wezbranie w dorzeczu Odry. Na górnej Wiśle nie osiągnęło tak katastrofalnego rozmiaru, choć również należało do wielkich. Wezbranie spowodowane zostało wysokimi opadami w okresie od 3 do 8 lipca, które objęły cały kraj, osiągając najwyższe wartości przekraczające 200 mm w południowo-zachodniej części kraju. Wysokie opady wystąpiły również w Czechach, gdzie znajduje się górna część dorzecza Dryi w Austrii. Przybór wód był gwałtowny i rozpoczął się 5 lipca. Na Odrze w Raciborzu Miedoni stan wody wzrósł o ponad 3 m w ciągu dwóch dni i przekroczył absolutne maksimum, co najmniej o 2 m. Wartość dokładna nie jest znana, gdyż wodowskaz uległ zalaniu i nastąpiła przerwa w obserwacjach. Na Odrze, od granicy do Wrocławia, wystąpiły przekroczenia absolutnych maksimów wybranych z 200-letnich niemal serii obserwacji, co jest zjawiskiem nienotowanym w takiej skali. Na całej długości Odry nastąpiło przekroczenie stanów alarmowych. Katastrofalne rozmiary osiągnęła powódź w Kłodzkiej, a także na innych górskich dopływach Odry - na Ślęzie, Bystrzycy i Kaczawie. Druga fala opadów (18-20 lipca) pogłębiła katastrofę; spowodowała fale wezbraniowe na Bobrze i Nysie Łużyckiej - rzekach dotychczas mniej zagrożonych - a także wywołała kolejne fale powodziowe na Odrze i jej górnych dopływach. W dorzeczu górnej Wisły powódź w lipcu 1997 roku nie przekraczała na ogół absolutnych maksimów. Stany wody rosły gwałtownie od 8 lipca, osiągając kulminację w Krakowie, Karsach i Szczucinie 10 lipca. W Krakowie najwyższy stan wody - 866 cm - był niższy od absolutnego maksimum z 1970 roku o 41 cm. Na dopływach Wisły kulminacje nastąpiły 9 lipca (Soła, Skawa, Raba) oraz 10 lipca (Dunajec) i były niższe od absolutnych maksimów. Jednak nałożenie się fal Wisły i górskich dopływów, szczególnie Dunajca, spowodowało wzrost stanów wody poniżej ujścia Dunajca (Karsy, Sandomierz) o około 30 cm powyżej absolutnego maksimum z lipca 1934 roku. W dalszym biegu, poniżej ujścia Sanu, wezbranie na Wiśle uległo spłaszczeniu. Na środkowej Wiśle stany wody były znacznie niższe od najwyższych zaobserwowanych, ale przekroczyły stany alarmowe, z wyjątkiem Warszawy, gdzie stan taki nie został osiągnięty. Duże wezbrania i wylewy rzek. Wystąpiły również nabrzeżnych, wyżynnych dopływach Wisły - od Przemszy do Pilicy. Powódź spowodowała niewyobrażalne straty materialne i pochłonęła wiele istnień ludzkich. Zalane lub podtopione zostały niemal wszystkie miasta wzdłuż Odry - Racibórz, Opole, Wrocław i niemiecki Frankfurt, setki wsi i miasteczek. Pod wodą znalazło się ponad 500 tys. ha ziemi uprawnej. Zniszczeniu i uszkodzeniu uległy drogi, mosty, linie kolejowe oraz inne elementy infrastruktury. Jakie były straty moralne i materialne – pokaże przyszłość. Patrząc w kierunku politycznym i administracyjnym przez pryzmat powodzi, zauważamy, że sytuacja polityczna w 1997r. nie była sprzyjająca dla tej sytuacji. Zmiany, jakie nastąpiły w czasie transformacji wprowadziły nowe przepisy, reformy, etc. -najważniejszą zmianą dla zarządzania kryzysowego był fakt, że na poziomie lokalnym (prawie 1700 gmin i 800 samorządów miejskich) poszczególne głowy władz były odpowiedzialne za sprawy publiczne, łącznie ze sprawami z zarządzania kryzysowego. Taka ilość organizacji do podejmowania decyzji wcale nie pomagała w sytuacjach zagrożenia życia (1997r.). W analizie dr Chmielewski bardzo skrupulatnie ukazał chronologię wydarzeń od momentu stworzenia raportów przez IMGW z Poznania i Wrocławia (1-4 lipiec) do dni, w których zaczął opadać poziom wód, choć ludzie nadal przygotowywali się do kolejnego uderzenia fali powodzi (21 lipca – 8 sierpnia). Można z niego wyczytać, co działo się po kolei i jakie decyzje były podejmowane w czasie tego kryzysu. Decyzje wtedy podejmowane wymagały współpracy między organizacjami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi. Oczywiście pierwsze decyzje należały do władz zajmujących się zarządzaniem kryzysowym w Polsce, ale również musieli oni współpracować z pozostałymi krajami, także dotknęła powódź (Czechy, Niemcy). Główne decyzje, jakie zostały przez nich podjęte to:

• techniczno – operacyjne decyzje podejmowane przez centralny rząd wraz z przedstawicielami władz: premier, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Środowiska, Biuro Dyrektora Obrony Cywilnej, Główny Sztab Straży Pożarnej, Centralna Komisja ds. Powodzi, itd.
• zmiana pewnych reguł i przedstawienie nowych instytucji, dla uporania się z kryzysem; te instytucjonalno - organizacyjne zmiany współgrały ze strukturalnymi i organizacyjnymi rozwiązaniami.
• wiele decyzji dotyczących powodzi wykraczały poza kompetencje rządu zaś wymagały decyzji innych władz (legislacyjnych i wykonawczych). Została specjalnie utworzona Grupa Operacyjna w Biurze Dyrektora Obrony Cywilnej. Pierwsze decyzje podejmował Dyrektor Narodowego Centrum Koordynacji Ratownictwa, zaś IMGW informował na bieżąco o stanie wód i pogodzie. Sztab antykryzysowy zaczął się rozwijać o kolejne organizacje. Jednak cała Grupa Operacyjna Obrony Cywilnej składała się z 3 osób, a do ich celów należało: a) gromadzenie informacji z powiatów b) analizować możliwe zagrożenia. Decyzje były podejmowane w szybszym tempie. Zorganizowano mapy sytuacyjne, zebrano informacje i przygotowano pierwsze prognozy rozwoju powodzi. Inne jednostki rozpoczęły kolejne działania: zorganizowano jednostki do kontaktu operacyjnego zarówno w czasie nocy, jak i dnia. Sztab antykryzysowy podjął dalsze kroki do walki z tym niebezpiecznym zjawiskiem. Ich decyzje operacyjne były bazowane na istniejących umowach innych instytucji zajmujących się kryzysem zarządzania w Polsce. Efektywne reakcje na powódź wymagały zespołu do stworzenia nowych decyzji i tak powstała Państwowa Grupa do Koordynacji Przeciwpowodziowych Zadań. W skład tej organizacji wchodzili:

1. Reprezentacja składająca się z 3 osób z Ministerstwa Obrony Narodowej,
2. reprezentant Ministerstwa Ochrony Środowiska (sekretarz)
3. reprezentant Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zastępca ministra)
4. reprezentant Ministerstwa Infrastruktury (zastępca ministra)
5. reprezentant Ministerstwa Zdrowia (główny inspektor sanitarny, zastępca ministra)
6. reprezentant Biura Ministra Państwa (zastępca ministra)
7. reprezentant Ministerstwa Finansów (zastępca ministra)
8. reprezentant Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (zastępca ministra)
9. Dyrektor Obrony Cywilnej
10. Dyrektor Narodowej Straży Pożarnej
11. Przedstawiciel Głownej Komendy Policji w Polsce
12. Główny Inspektor Architektury
13. Główny Inspektor Ochrony Środowiska Z danych „Raportu wstępnego Przewodniczącego Zespołu do Koordynacji działań mających na celu przeciwdziałanie skutkom powodzi lipiec - sierpień 1997” wynika na ile skuteczna była akcja przeciwpowodziowa z punktu widzenia właściwego wykorzystania dostępnych sił i środków oraz procesu ewakuacji ludności. Z tego raportu wynika, że największe zaangażowanie miało miejsce w dniach:

• Państwowa Straż Pożarna – 9 i 25 lipca
• Ochotnicza Straż Pożarna – 9 i 21 lipca
• Wojsko – systematyczny wzrost zaangażowania do 21 lipca
• Policja – 11, 20 i 22 lipca
• Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe MSWiA – 10, 16 i 23-27 lipca
• Maksimum mobilizacji wszystkich sił łącznie przypadało na 11 i 23 lipca 1997r. Z przedstawionych danych bez trudu zauważamy, że głównie wojsko było zaangażowane w akcję przeciwpowodziową, następnie straż pożarna i policja. Ewakuacja ludzi była nasilona 10 i 19 lipca, kiedy to powódź była już określona za tragedię i katastrofę. Najintensywniej jednak służby pracowały od 8 do 12 lipca. W Polsce ofiary powodzi otrzymały pomoc finansową z PZU (Polski Związek Ubezpieczeń). Jednak okazało sie, że prawie 85% rolników nie było ubezpieczonych. Niestety już 8 lipca rząd wydał oświadczenie, w którym stwierdził, że nie może pozwolić na odszkodowania z powodu utraty plonów, gdyż jest to tak wielka suma, że państwo musiałoby złamać wiele przepisów, by móc wypłacić zadośćuczynienie. Jednak opinia Polaków była po tym wystąpieniu tak negatywna, że rząd 21 lipca przeprosił głównie ofiary powodzi za te słowa. Państwo zaczęło zastanawiać się ile może przeznaczyć na odbudowę miast, wsi, wykorzystując fundusze z budżetu państwa. Przewidziano ponad 500 milionów złotych na odbudowę, choć i to było za mało, bo tylko jedno miasto – Kłodzk, potrzebował aż 200 milionów złotych na odbudowę miasta. Kolejne decyzje odnośnie odszkodowań dawały ofiarom po 3000zł jednorazowej zapomogi. Była to jednak kropla w morzu potrzeb, dlatego zaczęto proponować kredyty na bardzo korzystnych warunkach, jak również sam rząd zaczął zastanawiać się nad kredytem u innych państw. 21 lipca Minister Pracy zapowiedział, że już w najbliższym czasie ponad 50 tysięcy ofiar powodzi otrzyma rekompensatę za straty. Utworzono również Program Rekonstrukcji i Modernizacji Państwa, co było reakcją Państwa na katastrofę. Założono natychmiastowe działania już w czasie powodzi, szybkie działania na najbliższe pół roku w celu zmniejszenia skutków powodzi, jak również długo trwałe działania, które swoim czasem miały dosięgnąć do końca 2001r. Ważna rolę odegrał przepływ informacji. Okazało się, że zarządzanie informacją stanowiło problem. Na początku lipca IMGW we Wrocławiu podała raport na temat stanu wód, jak również prognozę pogody, który mówił o zagrożeniu płynącego z deszczy i możliwości wylania wód Odry i Nysy. Już w sobotę zalane były Chałupki, Bystrzyca, Krzyżanowice. Wojewódzki Komitet Przeciwpowodziowy we Wrocławiu postawił już miasto w stan gotowości, ale władze miasta nie zostały o niczym powiadomione, jak również Kłodzk nie został o niczym powiadomiony. Z tego powodu w poniedziałek (mimo, że wiele instytucji wiedziało o sytuacji, a nie powiadomiono miasta Kłodzk) miasto zostało zalane przez 700cm wielką falę. Wszystko znalazło się tego dnia pod wodą. Również informacje na temat ubezpieczeń były błędnie podawane, co wywoływało oburzenie wśród ludzi. Brak przepływu informacji między poszczególnymi organizacjami, jak również brak współpracy między nimi. Relacja mediów, też nie do końca pokazywały prawdę. Media szeroko okazywały współczucie ofiarom, ale również wskazywały winnych tej sytuacji, co nie pomagało w rozwiązaniu problemu. Wielkie wezbranie jest zjawiskiem naturalnym niemożliwym do opanowania przez człowieka, zaś szkody powodziowe wywoływane przez takie wezbranie są w głównej mierze skutkiem wkraczania człowieka z osadnictwem w doliny zalewowe. Wynika z tego, że najbardziej skuteczną formą ochrony jest zmiana zagospodarowywania terenów zalewowych poprzez usunięcie lub ograniczenie zabudowy na obszarach zwiększonego ryzyka podczas zalewu. Realizacja tej zasady jest w Polsce ograniczona, ponieważ od wieków ukształtowało się osadnictwo nad rzekami; powstały wielkie miasta, zabytki i przemysł, których przeniesienie jest niemożliwe. Z drugiej strony w odniesieniu do wsi i małych miast wydaje się możliwe w ramach odbudowy przeniesienie części zabudowań z obszarów wielkiego ryzyka na tereny wyżej położone. Ograniczenie potencjalnych szkód wymaga: • opracowania map obszarów zagrożonych, również obwałowanych, z zaznaczeniem zróżnicowanych stref ryzyka oraz przepisów regulujących zagospodarowanie i zabudowę tych stref, • wyznaczenie obszarów szczególnie ważnych i cennych np. ze względów na zabytkową zabudowę, które powinny być chronione za pomocą konwencjonalnych środków technicznych jak wały poldery, kanały ulgi itp. Warto zauważyć, że jeżeli obecne plany odbudowy mają na celu jedynie odtworzenie dotychczasowego stanu zagospodarowania na obszarach zwiększonego ryzyka, to wielki wysiłek i wydatki poniesione na ten cel zostaną zmarnowane przez pierwszą większą powód ź, która znów zniszczy to, co zostanie dziś odbudowane. Następna powódź o podobnych do obecnej rozmiarach i zasięgu, może wystąpić niekoniecznie za 100 lat, lecz znacznie wcześniej. Na przykład, na Renie powodzie uważane na początku XX wieku za stuletnie wystąpiły już 5 razy w obecnym stuleciu.

Bibliografia:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007 roku;
2. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 roku O stanie klęski żywiołowej.
3. Kitler W., 2005, Samorząd terytorialny w obronie narodowej Rzeczypospolitej Polskiej AON, Warszawa.
4. Zagrożenia naturalne, IMGW, Warszawa 2002
5. http://www.Odra.pl/pl/dokumenty/962585850.Shtml
6. http://www.choinska.eu/?p=399