1. Wyzwania polityki regionalnej

Podstawą programowania i realizacji efektywnej polityki regionalnej są: analiza stanu, trendów i prognoz społeczno-gospodarczych kraju i jego regionów oraz określenie na tej podstawie najkwaśniejszych wyzwań, przed którymi ta polityka staje w wyznaczonym horyzoncie czasowym. W ostatnich kilku latach próby określenia wyzwań przed jakimi stają polityki publiczne ukierunkowane terytorialnie, przeprowadziła zarówno KE, Bank Światowy, jak i w odniesieniu do krajów członkowskich OECD. Badania te różnią się między sobą w podejściu do analizowanych zagadnień, jak i w określaniu nadchodzących wyzwań. Istotne jest zatem, aby w odniesieniu do zidentyfikowanych wyzwań europejskich i globalnych uwzględnić najkwaśniejsze wyzwania z punktu widzenia polskiej polityki regionalnej. Przedstawiony poniżej zestaw wyzwań do roku 2020 łączy obydwa wymiary, europejski i krajowy40. Został on przygotowany na podstawie przeprowadzonej diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej, dokonanej w różnych skalach przestrzennych41 oraz w odniesieniu do czynników rozwojowych o pierwszorzędnym znaczeniu dla konkurencyjności polskich regionów. Przy określaniu listy wyzwań polityki regionalnej uwzględniono także strategiczne wyzwania dla rozwoju całego kraju sformułowane w raporcie Polska 2030. Jak wskazuje większość analiz Polskę, mimo fluktuującego, ale na tle innych krajów UE trwałego wzrostu gospodarczego, charakteryzują niskie wartości wskaźników określających poziom konkurencyjności i perspektywy rozwojowe tj.: poziom zatrudnienia, jakość siły roboczej, poziom wyposażenia infrastrukturalnego, poziom innowacyjności czy sprawność i jakość funkcjonowania administracji publicznej oraz jakość kapitału społecznego. Polska notuje dodatnie tempo wzrostu gospodarczego, szczególnie wysokie po akcesji do UE (wzrost PKB dwukrotnie wyższy w latach 2004-2008 - 6% niż w 2000-2003 - 2,7%). W rezultacie poziom PKB per capita w Polsce42 w stosunku do średniej UE-27 wzrósł w okresie od 1999 do 2008 roku z 48,6% do 56,4%. Konwergencja zewnętrzna w latach 2004-200743 zachodzi także na poziomie województw, ale skala tych zmian jest zróżnicowana: od 0,9 p.p.44 (śląskie) do 10 p.p. (mazowieckie). Mazowieckie, które w 2007 r. osiągnęło 87,1% średniej UE jest zdecydowanym liderem wzrostu, a kolejne cztery województwa: dolnośląskie, śląskie, wielkopolskie i pomorskie przekroczyły poziom 54%. W latach 2000-2007 stanowiły one grupę 5 najbogatszych województw i rozwijały się przeciętnie szybciej niż grupa 5 województw Polski wschodniej, wśród których żadne nie przekroczyło poziomu 43% średniej UE45. Wyraźnie widoczna jest najsłabsza pozycja zachodniopomorskiego w dłuższym okresie, które nieznacznie zaczyna odrabiać dystans do średniej UE (0,8 p.p. w latach 1999-2007, w stosunku do -0,8 p.p. w latach 1999-2006). Wewnątrz kraju obserwowana jest od wielu lat utrwalająca się koncentracja wzrostu gospodarczego oraz potencjału wytwórczego w kilku województwach najsilniejszych pod względem ekonomicznym. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że wyłącznie w czterech województwach w latach 2004-2007 dynamika PKB per capita znajdowała się powyżej średniej krajowej dynamiki wzrostu, co wskazuje na znaczące zróżnicowania i koncentrację zarówno w kontekście udziału poszczególnych województw w generowaniu wzrostu gospodarczego, jak i samej dynamiki wzrostu. Kumulacja wzrostu gospodarczego jest jeszcze bardziej widoczna na poziomie niższych jednostek statystycznych, tj. podregionów (NTS 3). Fakt, że tylko 16 na 66 podregionów plasuje się powyżej średniej, dowodzi znacznej asymetrii i zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego. Świadczy to o zwiększaniu się zróżnicowań w zakresie wskaźników społeczno-gospodarczych mierzonych na równych poziomach odniesienia, ale jednocześnie dzięki zwiększonym po wejściu do UE wydatkom inwestycyjnym dochodzi do równoległego zmniejszania się zróżnicowań w zakresie wyposażenia infrastrukturalnego w takich obszarach, jak gospodarka wodna (wodociągi, oczyszczalnie ścieków, kanalizacja), edukacja podstawowa, rekreacja i sport, czy jakość dróg lokalnych. Koncentracja PKB i wzrostu tylko w pewnych obszarach kraju wskazuje na to, że udział polskich regionów i generalnie całej polskiej przestrzeni w osiąganiu celów rozwojowych kraju – wzrostu i zatrudnienia - jest bardzo zróżnicowany. Regiony o konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarce, a przede wszystkim największe i najbardziej dynamiczne aglomeracje (z wyjątkiem Szczecina) położone na ich terenie, w większym stopniu korzystają z globalizacji i integracji z UE, tym samym stając się w wymiarze przestrzennym głównymi kreatorami wzrostu i zatrudnienia. Natomiast pozostałe regiony - bez zdolności do włączenia się do konkurencji opartej na wiedzy i przewagach konkurencyjnych (w miejsce komparatywnych) - mogą być narażone na ograniczenia wzrostu gospodarczego i nie skorzystają z tych procesów. Jak wskazuje raport Polska 2030, w perspektywie najbliższych kilkunastu lat zaistnieje w Polsce zasadnicza potrzeba prowadzenia polityki rozwojowej polegającej na zwiększaniu konkurencyjności gospodarki polskiej przez uruchamianie niewykorzystanych zasobów pracy, absorpcję i tworzenie innowacji (wzmocnienie sektora naukowo-badawczego i jego związków z przedsiębiorstwami), stymulowanie rozwoju kapitału społecznego, zapewnianie odpowiednich warunków technicznych (rozbudowa i modernizacja infrastruktury) oraz instytucjonalnych (zmiany w systemie zarządzania w sektorze publicznym) dla zwiększania poziomu inwestycji, a także wsparcie dla zmian w sferze struktury wytwarzania PKB (w kierunku zwiększania udziału sektorów o wyższej wartości dodanej) oraz struktury zatrudnienia (w sektorach bardziej produktywnych oraz nowych sektorach gospodarki wynikających z realizacji zasady „zielonego wzrostu”). Taka strategia rozwojowa oznacza konieczność ponownego spojrzenia na polską przestrzeń, problematykę rozwoju regionalnego i politykę regionalną rozumianą jako instrument realizacji celów rozwojowych kraju zdefiniowanych w odniesieniu do przestrzeni. Potrzeby szybkiego rozwoju wymagają skoncentrowania uwagi polityki regionalnej na maksymalnym wykorzystaniu potencjałów rozwojowych poszczególnych regionów i wszystkich innych terytoriów dla powodzenia strategii ogólnorozwojowej. Kwestia - jak najlepiej wykorzystać ten potencjał dla kreowania wzrostu i zatrudnienia, koncentrując się na zwiększaniu szans regionów do konkurowania w skali europejskiej i zapewniając jednocześnie szanse uczestniczenia w tych procesach wszystkim mieszkańcom kraju niezależnie od miejsca zamieszkania oraz nie dopuszczając do nadmiernych, nieakceptowalnych społecznie i politycznie zróżnicowań – jest największym i najbardziej strategicznym dylematem polityki regionalnej w perspektywie kilkunastu najbliższych lat. Można zarysować jednocześnie kilka obszarów strategicznych wyzwań, na które polityka regionalna – wspierająca konkurencyjność regionów i zapewniająca spójność terytorialną kraju – musi odpowiedzieć za pomocą rozwiązań szczegółowych. Możemy do nich zaliczyć:

1. Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych obszarów miejskich do kreowania wzrostu i zatrudnienia oraz stymulowania rozwoju pozostałych obszarów.

2. Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań przestrzennych.

3. Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji.

4. Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy.

5. Poprawa jakości zasobów pracy.

6. Odpowiedź na zmiany klimatyczne i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego.

7. Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych.

8. Wykorzystanie potencjału kulturowego i turystycznego dla rozwoju regionalnego.

9. Wspieranie rozwoju kapitału społecznego.

10. Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury transportowej i teleinformatycznej do wspierania konkurencyjności i zapewniającej spójność terytorialną kraju.

11. Podwyższenie zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem na poziomie krajowym i regionalnym. Wymienione wyżej wyzwania odnoszą się do całej polityki rozwoju. Jednakże mają zróżnicowany charakter z uwagi na swój wymiar przestrzenny i tematyczny. Pierwsze dwa wyzwania mają charakter przestrzenny natomiast pozostałe wyzwania wymiar tematyczny z jednoczesnym wskazaniem wymiaru terytorialnego. Powoduje to, że wyzwania przenikają się wzajemnie i uzupełniają. Dlatego oddziaływanie przestrzenne wymienionych wyzwań w zależności od poszczególnych terytoriów i regionów będzie zróżnicowane. Dla poszczególnych terytoriów w zależności od ich charakterystyki i sytuacji społeczno-gospodarczej dane wyzwanie z punktu widzenia polityki regionalnej będzie istotne bądź nie. Natomiast z punktu widzenia polityki rozwoju istotne będą wszystkie wyzwania. Poszczególne wyzwania w zależności od ich znaczenia dla regionów i terytoriów wymagały będą zatem odpowiednio dobranej interwencji polityki regionalnej i skoordynowanej interwencji polityk sektorowych o silnym ukierunkowaniu terytorialnym. Jednak nie wszystkie działania istotne z punktu widzenia polityk sektorowych będą objęte obszarem zainteresowania polityki regionalnej. Polityka regionalna nie powinna zastępować interwencji polityk sektorowych, a jedynie je uzupełniać i koordynować w wymiarze terytorialnym.

12. Wizja i cele rozwoju regionalnego

Wizja rozwoju Polski i jej regionów w 2020 roku stanowi odpowiedź na wyzwania rozwojowe stojące przed Polską i wynika z wyborów strategicznych dotyczących polityki rozwoju regionalnego. Wybory te oparte zostały o analizy możliwości rozwoju i wybrany model instytucjonalnego rozwoju regionalnego. W celu urzeczywistnienia wizji rozwoju Polski i jej regionów w perspektywie dziesięciolecia wyznacza się cel strategiczny KSRR, który wskazuje na kierunki działań prowadzących do realizacji wybranej ścieżki rozwoju. Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020 i jej cel strategiczny wpisuje się w wizję rozwoju Polski jako kraju o wysokim poziomie i jakości życia mieszkańców oraz silnej i konkurencyjnej gospodarce, zdolnej do tworzenia nowych miejsc pracy, sformułowaną w głównych krajowych dokumentach strategicznych.

Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020

W 2020 roku polskie regiony stanowić będą lepsze miejsce do życia dzięki podniesieniu poziomu i jakości życia oraz przez stworzenie takich ram gospodarczo-społecznych i instytucjonalnych, które zwiększają szanse realizacji aspiracji i możliwości jednostek i wspólnot lokalnych. Polskie regiony będą silniejsze gospodarczo, lepiej zintegrowane gospodarczo, społecznie i przestrzennie oraz bardziej samorządne w wyniku procesu decentralizacji i szerszego urzeczywistniania zasady partnerstwa i subsydiarności.

W 2020 roku polskie regiony charakteryzować będą następujące cechy: · konkurencyjność i innowacyjność, · spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, · skuteczność, efektywność i partnerstwo w realizacji celów rozwojowych, · bezpieczeństwo ekologiczne, wysoki poziom i skuteczność ochrony środowiska oraz zasobów przyrodniczych.

Rola regionów i władz publicznych w regionach w procesach rozwojowych ewaluować będzie od zarządzania środkami unijnymi do kierowania procesami rozwoju regionalnego oraz aktywnego zarządzania polityką rozwoju, a tym samymi zwiększenia odpowiedzialności za decyzje podejmowane w zakresie rozwoju regionu. Stworzenie warunków sprzyjających sieciowaniu relacji między samorządem województwa a szeroką gamą parterów zaangażowanych w grę o rozwój wpłynie na zwiększenie udziału społeczności regionalnej w podejmowaniu decyzji dotyczących rozwoju danego regionu. Prowadzić to będzie do większej identyfikacji społeczności regionalnej z celami rozwojowymi, a w konsekwencji do rozwoju kapitału społecznego w regionie oraz do kształtowania silnej tożsamości regionalnej. Procesy te doprowadzą do takiej sytuacji, w której rozwój danego regionu, traktowany będzie jako wspólne dobro przez społeczność regionalną.

3. Koncepcja Rozwoju Polski Wschodniej

Polska Wschodnia to obszar obejmujący 5 województw: Lubelskie, Podkarpackie, Podlaskie, Świętokrzyskie oraz Warmińsko-Mazurskie. Będąc zwartym obszarem o najniższym poziomie rozwoju gospodarczego w Polsce i jednym z najsłabszych w Unii Europejskiej, makroregion jest obszarem szczególnego zainteresowania polityki regionalnej i pozostaje beneficjentem instrumentów zorientowanych na najbiedniejsze regiony Unii Europejskiej. Wyrazem szczególnego podejścia do makroregionu było przyjęcie przez Radę Ministrów w 2008 r. Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 – pierwszej i, jak dotąd, jedynej tego typu rządowej strategii skierowanej do grupy województw (Rada Ministrów przyjęła Strategię uchwałą nr 278/2008). Dodatkowo, w okresie programowania Unii Europejskiej na lata 2007-2013, makroregion został objęty ponadregionalnym wsparciem w postaci Programu Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, stając się istotnym beneficjentem europejskiej polityki spójności.

Charakter i skala wyzwań stojących nadal przed Polską Wschodnią sprawiają, że niezbędna jest kontynuacja i koncentracja działań publicznych, prowadzących do skutecznego wykorzystania wewnętrznych potencjałów makroregionu i przełamania barier, utrudniających i spowalniających jego rozwój. Od chwili przyjęcia Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 w grudniu 2008 r. zmieniły się zarówno krajowe, jak i europejskie uwarunkowania. Uchwalono nowe unijne i krajowe dokumenty o charakterze strategicznym (unijna strategia Europa 2020, Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 i Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2030), stanowiące w znacznej mierze odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania rozwojowe, w tym znaczące spowolnienie gospodarcze, które dotknęło Europę. W odpowiedzi na te zmiany Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz samorządy województw Polski Wschodniej podjęły w czerwcu 2011 wspólną inicjatywę odnowienia Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020. Proces przygotowania zaktualizowanej Strategii od samego początku przebiegał w pełnym partnerstwie i w ścisłej współpracy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z samorządami województw Polski Wschodniej, a ostateczny zakres i zawartość Strategii stanowi wynik wspólnej dyskusji i uzgodnień obu stron. Sposób myślenia o średniookresowej wizji strategicznej dla Polski Wschodniej i o optymalnym podejściu do jej realizacji jest silnie zdeterminowany przez następujące zasady organizujące i ukierunkowujące proces aktualizacji Strategii:

zasada partnerstwa i współpracy; zasada subsydiarności; zasada selektywności celów i tematycznej, geograficznej i finansowej koncentracji działań przy jednoczesnym wsparciu dla endogennych potencjałów; zasada mierzalności strategicznych celów; zasada wieloszczeblowego zarządzania.

Zaktualizowana Strategia wypełnia lukę między horyzontalną polityką wobec wszystkich polskich regionów sformułowaną w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 a polityką rozwoju poszczególnych regionów w Polsce Wschodniej, wyrażoną w Strategiach Rozwoju Województw. Dokument identyfikuje dodatkowy, makroregionalny poziom potrzeb i celów rozwojowych w perspektywie do 2020 r., komplementarny z krajowymi i regionalnymi strategiami rozwoju. Charakterystyczna dla Strategii selektywność celów i będąca jej konsekwencją tematyczna, finansowa i geograficzna koncentracja działań pozwolą na osiągnięcie masy krytycznej niezbędnej do skutecznego wzmacniania endogennych potencjałów Polski Wschodniej oraz przełamywania kluczowych barier dla rozwoju za pomocą zintegrowanych i skoordynowanych przedsięwzięć. Mierzalność strategicznych celów umożliwi monitorowanie skuteczności prowadzonych działań i ich ewentualne korekty. Z kolei wdrażanie Strategii zgodnie z zasadą wieloszczeblowego zarządzania przyczyni się do osiągnięcia niezbędnej komplementarności podejmowanych inicjatyw rozwojowych i wzmocni efekt synergii. Prace nad aktualizacją Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 były systematycznie wspierane przez środowisko eksperckie: eksperta wiodącego – dr Pawła Sameckiego oraz ekspertów tematycznych. Ich rolą było dostarczenie specjalistycznej wiedzy na temat procesów zachodzących w makroregionie Polski Wschodniej na tle analogicznych zjawisk zachodzących w skali całej Polski i Unii Europejskiej oraz dbałość o zachowanie logicznej spójności i metodologicznej poprawności prowadzonych prac.

4. Ekoturystyka i produkt lokalny w koncepcji rozwoju regionu

Ekoturystyka szansą dla polskiej wsi. Liczba podróży turystycznych w ciągu najbliższych lat wzrośnie w Świecie prawie 2,5-krotnie i szacuje się, że wynosić będzie do 2020 roku 700 milionów podróży rocznie w samej tylko Europie. Branża turystyczna i usługi z nią związanych na naszym kontynencie wytwarza obecnie 11% PKB i tworzy 24 miliony miejsc pracy (12% siły roboczej). Tempo tworzenia miejsc pracy w turystyce przekracza średnią dla całej gospodarki europejskiej. Ocenia się, że jednym z dynamicznie rozwijających się sektorów branży turystycznej jest turystyka bazująca na walorach przyrodniczo-kulturowych. Konkurencyjność ekoturystyki na obszarach wiejskich, poza walorami krajobrazowymi, wynika przede wszystkim z bogactwa kulturowego polskiej wsi, tradycyjnych form gospodarowania, a także ze znacznie lepiej niż w krajach „starej” Europy zachowanego środowiska przyrodniczego. Tradycyjne sposoby gospodarowania i uprawy roli dały szansę na przetrwanie wielu zagrożonych w Europie gatunków i siedlisk. Dzisiaj mogą być one bardzo ważną atrakcją turystyczną naszego kraju i z czasem możliwością uzyskania dodatkowych dochodów dla mieszkańców wsi. Szansą dla rozwoju obszarów wiejskich, szczególnie tych cennych przyrodniczo, może i powinna być ekoturystyka. Ta forma aktywnego i twórczego zwiedzania obszarów o wybitnych walorach przyrodniczych i kulturowych pozwala na ochron´ ekosystemów przyrodniczych i zachowanie odrębności kulturowych lokalnych społeczności, dostarczając jednocześnie środków finansowych niezbędnych dla rozwoju społeczno-ekonomicznego lokalnej ludności i czynnej ochrony dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego. W warunkach polskich ekoturystyka ma szansę połączyć wykorzystanie walorów przyrodniczych i kulturowych z aktywnym wypoczynkiem. Ekoturystyka obejmuje bowiem różne rodzaje aktywności rekreacyjnej związane z przyrodą, turystyka krajoznawcza, kulturowa i etniczną, wykorzystujące zasoby i walory cennych przyrodniczo obszarów. Jednym z kluczowych walorów terenów wiejskich, wspierających rozwój ekoturystyki, mogą być produkty lokalne, wytworzone w tradycyjny i przyjazny naturze sposób przy wykorzystaniu lokalnych produktów i surowców. Produktami tymi mogą być przetwory, wypieki i inne specjały a także przepisy kulinarne, tkaniny, wyroby rzemiosła, takie jak ceramika, meble, kosze. Ważny jest efekt wzajemnego wzmocnienia: specyficzne i oryginalne produkty lokalne przyciągną turystów i pozwolą stworzyć kompleksową ofertę ekoturystyczną. Z kolei ruch turystyczny zapewni większy zbyt na produkty lokalne, zarówno w trakcie wyjazdów, jak i na rynkach miast (możliwość wykorzystania marki obszaru dla promocji). Najistotniejsze jest jednak, aby rozwijając ofertę ekoturystyczną i produkt lokalny nie zniszczyć podstaw ich funkcjonowania - walorów przyrodniczych i tradycji kulturowych. Tylko bogate i różnorodne oferty pobytowe (pakiety usług turystycznych), wychodzące poza stereotypową koncepcje agroturystyki, spełnia oczekiwania klientów. Gwarantują one bowiem prawdziwe emocje, doznania i przeżycia. Siłą napędzającą wielkość ruchu turystycznego są atrakcje przyrodnicze oraz te wytworzone przez człowieka. To one wpływają na decyzje klientów o wyborze miejsca na wypoczynek. Tylko te produkty turystyczne, które posiadają wyraźną tożsamość i wykreowany wizerunek mają szansę na sukces rynkowy i zaistnienie w świadomości klientów jako produkty markowe. W konsekwencji turyści nie kupują produktów, lecz marki, czyli swoje wyobrażenie o produktach. Rozwijanie markowych produktów lokalnych na podstawie najważniejszych walorów przyczynia się do poprawy ich wizerunku, a tym samym do zwiększenia konkurencyjności oferty turystycznej i promocji obszaru.

Korzyści

Ekoturystyka w powiązaniu z lokalnymi tradycyjnymi produktami jest szansą na rozwój cennych przyrodniczo obszarów i uzyskanie wymiernych efektów ekologicznych, ekonomicznych i społecznych. Czerpiąca z walorów przyrody i tradycji kultury ekoturystyka jest też okazją do poszukiwań nowych doznań, wielokulturowych spotkań oraz inspiracją dla nowej europejskiej wizji świata różnorodnego. Świata, który czerpie siły z różnorodności, w którym różnorodność i związane z nią spotkania są główną siłą umożliwiającą pokojowe współistnienie i rozwój. Potencjałem umożliwiającym w Polsce rozwój ekoturystyki i tradycyjnego produktu lokalnego jest paradoksalnie nasze „zapewnienie” względem tzw. „postępów cywilizacyjnych” krajów zachodnich. W nowej dynamicznie rozwijającej się gospodarce coraz większą wartość zyskują nie materialne produkty, lecz cechy charakterystyczne, wiodące idee i związane z nimi autentyczne emocje. W dobie globalizacji coraz ważniejsze staje się bowiem poszukiwanie autentyczności, unikatowości i źródeł inspiracji. W tej globalnej „niszy rynkowej” istnieje szansa na rozwój i umiejętne wykorzystanie tego, co mamy w polskiej wsi najcenniejsze - bogactwa krajobrazu, różnorodności przyrody, autentycznej tradycji.