Przemiany w sferze kompetencyjnej i organizacyjnej aparatu zarządzającego bezpieczeństwem na szczeblu powiatowym i gminnym po 1989 r.

Nie ulega wątpliwości fakt, że w dzisiejszych czasach, to w jaki sposób funkcjonują instytucje państwa prawa, nie zadowala większości społeczeństwa, które po roku 1989 miało znacznie większe oczekiwania. Powolnemu zanikowi ulegają takie wartości jak wspólne dobro, podejmowanie działań dla dobra ogółu, solidarność społeczna czy przejrzystość decyzji podejmowanych przez władzę publiczną. Obecnie jak i przed makro reformą z 1998 roku nasza władza nie potrafiła dotrzymywać obietnic wyborczych. W naszym kraju zanika debata publiczna, politycy nie potrafią przeprowadzić merytorycznej rozmowy na sporne tematy. Taka nieudolność władzy powoduje coraz większe niezadowolenie publiczne, co jest przyczyną chociażby niskiej frekwencji na wyborach, oraz ogólny brak zaufania do władzy jak i ustroju demokratycznego w naszym państwie.
Obecny ustrój panujący Rzeczpospolitej Polski, nazywamy demokracją parlamentarną, panujący od 1989 roku, spowodował konieczność wprowadzenia wielu reform, politycznych oraz gospodarczych. Jeszcze do roku 1998 polska administracja publiczna, nie była dobrym narzędziem w rękach ówczesnej władzy i społeczności polskiej. Składały się na nią skomplikowane struktury, bez jasnych i przejrzystych zasad  organizacyjnych, krzyżujące się podziały terytorialne i kompetencje, oraz uzależnienie decyzji na poziomie lokalnym od centralnego aparatu rządzącego. Taka sytuacja, szczególnie z uwagi na zmianę ustroju po roku 1989, wymagała naprawy. Rząd zatem postanowił zreformować administrację terenową, miało to spowodować, że administracja będzie działała w interesie obywateli oraz ogólne usprawnienie działania takiego systemu. Uporządkowana administracja publiczna, jest bowiem głównym czynnikiem warunkującym przełożenie działań społecznych na utrzymanie stałego wzrostu gospodarczego, oraz okazję na odrobienie zaległości jakie Polska ma po latach wojen, rozbiorów, okupacji oraz uzależnienia od potężnego sąsiada ze wschodu. 
Reforma administracji publicznej, która została uzgodniona i opracowana w roku 1998 a wprowadzona 1 stycznia 1999 roku miała zasadnicze znaczenie dla urządzenia naszego państwa. Niewątpliwie ukształtowało to na nowo system terytorialny w naszym kraju. Pozytywną konsekwencją takich działań była samorządność terytorialna, co oznaczało, że decyzje w sprawach lokalnych będą podejmowane przez władze tam panujące. Kolejnym pozytywem jest powstanie trzech segmentów władzy publicznej w Polsce oraz wprowadzenie do polskiego systemu odpowiedzialności władz terytorialnych za działania aparatu państwowego. Dokonano znacznego zdecentralizowania większości zadań terytorialnych i jasny podział kompetencji, między poszczególnymi organami administracji. Oprócz  gmin, czyli jednostek podstawowych, utworzono również samorząd terytorialny na poziomie województwa i powiatu. Taki podział umożliwia, pomocniczość państwa polskiego dla jednostek administracji publicznej oraz realną decentralizację zadań publicznych na rzecz poszczególnych jednostek podziału administracyjnego. 
Reforma wprowadzona 1 stycznia 1999 roku, wprowadziła trzy odrębne, o różnych zadaniach, segmenty władzy publicznej. Dodatkowo utworzono powiaty co uzupełniło nasz segment lokalny. Zadaniem tego segmentu ma być dbanie zapewnienie, powszechnych usług publicznych mieszkańcom. Właśnie dzięki istnieniu powiatów, segment lokalny może być odpowiedzialny za zadania ponad gminne czyli np. szkoły średnie czy szpitale. W rzeczywistości reforma spowodowała, iż segment lokalny na sobie odpowiedzialność za rozwój cywilizacyjny danego regionu i jego politykę. Reforma zawiera również nowe zadania segmentu centralnego władzy publicznej. Przekazanie zadań publicznych o wymiarze lokalnym samorządom takim jak gmina czy powiat, zmieniło diametralnie zadanie centrum państwa, od tej chwili centrum ma sprawować ogólny nadzór nad państwem oraz określać standardy w skali ogólnokrajowej.  Decentralizacja zadań publicznych, nie przejawia się tylko przez przekazanie większej władzy samorządom terytorialnym, ale także przez przejecie części sektora państwowego na rzecz powiatów i województw. Przed reformą w rękach państwa znajdowało się 12 tysięcy instytucji, jednostek i placówek, przede wszystkim oświatowych, ochrony zdrowia czy kultury, z których po roku 1998, ponad 60% zostało przekazanych samorządom. Samorządy stały się nowym, wielkim pracodawcą, ponieważ od 1 stycznie 1999 roku do pracy w starostwach i urzędach marszałkowskich z administracji rządowej poszło około dwadzieścia tysięcy pracowników. Jeszcze większa jest liczba osób które pracują w placówkach, jednostkach i instytucjach w których posiadaniu są gminy i powiaty. W tym sektorze zatrudnionych jest ponad 700 tysięcy ludzi. Ustawy reformujące system polski wprowadziły określenie, administracji ogólnej a zatem takiej władzy publicznej, która jest odpowiedzialna za działanie struktur państwowych na danym terenie, czyli ogólniej mówiąc za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Te funkcje dziś pełnią:na szczeblu centralnym państwa – premier, natomiast na szczeblach władzy administracji ogólnej wójt – w małych wioskach, burmistrz – w gminach miejsko-wiejskich oraz prezydent w miastach powyżej 100 tysięcy ludzi.
Celem takich reform jest stworzenie systemu racjonalnego rządzenia państwem. Na te zmiany należy patrzeć jako na dążenie do modernizacji i racjonalizacji, a co za tym idzie usprawnienia działania, polskich struktur administracji państwa. Makro reforma z 1998 roku jest kontynuacją reform które zaczęto już w roku 1990 (reforma gminna), natomiast dopełnieniem tych reform będzie reforma administracji centralnej. Reforma z 1998 roku, bezpośrednio nie dotknęła gmin a jedynie jednostki szczebla ponad gminnego. Jedyne zmiany dotyczące gmin były takie, że pozycja 65 największych polskich gmin została podniesiona do rangi powiatu. W tych przypadkach, organy samorządu terytorialnego wypełniają zadania zarówno gmin jak i powiatów. Reforma dodatkowo dokonała przewartościowania kompetencji jakie posiadają jednostki administracji publicznej, wiele dotychczasowych zadań centrum przejęły gminy i powiaty przy czym centrala ma obecnie znacznie mniejszy wpływ na bezpośrednie decyzje podejmowane przez samorządy w sprawach gminnych i powiatowych i wojewódzkich.
Administracja publiczna jest to aparat wykonawczy, a zatem narządzie w rękach państwa. Zatem możemy ją oceniać raczej w kategoriach pragmatycznych. Oznacza to, że  celem reformy jest stworzenie nowego lepiej działającego systemu administracji publicznej. Zamierzenia takiej reformy musiały opierać się na faktach, gdyż administracja publiczna jest aparatem wykonawczym w demokratycznym państwie prawnym, które działa na zasadach pomocniczości. Zatem administracja publiczna ma działać dla obywateli oraz odpowiadać przed nimi. Tak jak każdy rodzaj władzy, wybranej w demokratycznych wyborach, władza sprawowana na poziomie terytorialnym ma służyć ludziom a nie na odwrót. W takim kontekście bardzo ważne jest aby ta władza działała sprawnie, efektywnie i przede wszystkim uczciwie wobec zwykłego obywatela, bo tylko w ten sposób może zapewnić sobie zaufanie i zadowolenie społeczeństwa. Widzimy zatem, że ważne jest aby utworzyć sprawną administrację jednak równie ważne staje się to, aby ten utworzony system wpisać w stu procentach w ustrój oparty na zasadzie pomocniczości. Ponadto nowo utworzone struktury powinny odpowiadać unitarnej zasadzie polskiego państwa zawartej w konstytucji, co oznacza tyle, że nasze państwo wraz ze swymi strukturami winno tworzyć jednolite dobrze działające ciało. Jak już wspomnieliśmy podstawowe cele reformy administracji publicznej polegały na usprawnieniu działania urzędów administracji publicznej oraz wykonywania różnego rodzaju usług między innymi zarządzania finansami na różnych poziomach: lokalnym (powiatowym) i regionalnym (wojewódzkim). Reformy te miały również na celu utworzenie społeczeństwa obywatelskiego. Dążono więc do utworzenie możliwie najskuteczniejszych i najbardziej racjonalnych struktur administracji publicznej , tak pod względem terytorialnym (podziału terytorialnego państwa), jak i wyposażenia ich w kompetencje oraz odpowiednią pozycję w systemie finansów publicznych. Jednocześnie, zgodnie z zapisem w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powołano samorząd terytorialny na poszczególnych stopniach podziału terytorialnego. Oznaczało to zmianę w organizacji administracji publicznej. Podstawowe kierunki tych zmian dotyczyły:

­ Zmiany w ustroju terytorialnym państwa, w szczególności poprzez:

• wprowadzenie nowego, trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego;

• utworzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa;

• zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych administracji specjalnych. Decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej, w szczególności poprzez:

• nowy rozdział kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową oraz pomiędzy poszczególnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego państwa;

• zmianę organizacji administracji terenowej, w tym przekazanie samorządowi terytorialnemu przez administrację rządową niezbędnych jednostek organizacyjnych, majątku nieruchomego i ruchomego, przejęcie pracowników do nowego pracodawcy, organizację wojewódzkiej administracji zespolonej;

• zmianę systemu finansów publicznych, polegającą na zwiększeniu udziału samorządu terytorialnego w całości wydatków publicznych.

  Podczas tworzenia makro reformy administracji publicznej, rząd RP wziął również pod uwagę jej międzynarodowy wymiar. Rząd Rzeczpospolitej polskiej wzorował się wówczas na innych krajach europejskich, które miały podobną powierzchnię oraz zasoby ludzkie. Takie rozwiązanie ułatwia współpracę na poziomach lokalnym i regionalnym nie wykluczając współpracy transgranicznej. Ponadto taka struktura administracji, to realizacja postulatów zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego jak również umożliwia pełen udział współtworzeniu i pracach Rady Europy. Reforma administracji publicznej ma również ogromne znaczenie jeśli chodzi o integrację europejską. I pozwoliło przystąpić Polsce do Unii Europejskiej kilka lat po makro reformie. Ustrój terytorialny , jaki powstał po reformie, działa na dwóch podstawowych zasadach: zasada pomocniczości w wykonywaniu zadań publicznych zasada unitarnego charakteru państwa (jednolicie i harmonijnie współpracujące ze sobą poszczególne segmenty administracji)

  Zasada pomocniczości (subsydiarności) oznacza taki podział zadań podczas którego, jednostki władzy terytorialnej wykonują najważniejsze zadania związane z określonym terenem, natomiast państwo, jako centralna władza, wykonuje jedynie te zadania, które nie mogą być zrealizowane przez obywateli bądź organizacje w których się zrzeszają. Zasada pomocniczości w państwie posiada dwa aspekty negatywny i pozytywny. Negatywny to taki, zgodnie z którym władza nie powinna przeszkadzać w indywidualnej i lokalnej aktywności publicznej natomiast pozytywny to właśnie to uzupełnianie władzy terytorialnej przez władzę ogólną, czyli pobudzanie, podtrzymywanie i uzupełnianie wysiłków podmiotów które nie są samowystarczalne. Z praktycznego punktu widzenia, zasada pomocniczości wyznacza dwa, stosunkowo ważne, postulaty na których się opiera:

Postulat decentralizacji, czyli taki podział zadań na poszczególnych szczeblach administracji publicznej, między szczeblem centralnym a szczeblami niższymi, przy którym nie występuje żadna hierarchia podporządkowania, jednostki gminne na przykład nie podlegają w żaden sposób jednostkom powiatowym, i na pewno nie mają mniejszych praw ani nie są bardziej ograniczone tylko z tego powodu że na ogół są mniej zasobne, takie jednostki podlegają jedynie nadzorowi według kryterium legalności. Myślą przewodnią tej zasady jest właśnie współpraca między poszczególnymi szczeblami administracji oparta na zasadach równorzędności. Do tej pory część społeczeństwa uważa, że mniejsze jednostki podlegają większym jednak nie można im się dziwić skoro przez wiele lat wmawiano nam, że to właśnie władza centralna ma największą moc sprawczą.

• postulat dekoncentracji, w myśl którego w obrębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej należy wyposażyć w możliwie szerokie uprawnienia, kosztem administracji centralnej te struktury rządowe, które są poniżej centrum.

  Zasada unitarnego charakteru państwa to kolejna, obok zasady pomocniczości, fundamentalna zasada makro reformy z 1998 roku. W Polsce żadna jednostka terytorialna nie posiada takich przywilejów państwowych jak suwerenność czy chociażby konstytucja. Taka sytuacja związana jest z naszymi uwarunkowaniami historycznymi, ponieważ Polska ogólnie może być potraktowana jako jednolite państwo w którym przeważa jedna kultura, jedna wiara oraz brak jest wyraźnego zróżnicowania etnicznego. Dlatego nawet te jednostki, które zostały ukształtowane na najwyższym stopniu podziału terytorialnego nie posiadają żadnych atrybutów państwa federalnego czy niezależnych jednostek terytorialnych. Przyjęte w roku 1998 rozwiązania reformy, oparły ustrój terytorialny państwa na zasadzie samorządu terytorialnego, którego elementy występują na każdym stopniu podziału administracyjnego. Należy zauważyć tutaj, że w gminach i powiatach jedyną władzę sprawują samorządy lokalne natomiast na poziomie wojewódzkim, samorząd regionalny istnieje obok przedstawiciela władzy rządowej czyli wojewody. I tak ze względu na naszą historię i jej uwarunkowania oraz potrzeby współczesnego państwa, któremu zależy na nawiązaniu i utrzymaniu stosunków partnerskich z innymi państwami, za najlepszy podział został uznany ten uwzględniający trójstopniowy podział terytorialny państwa. Późniejsze ustawy które przyjął Parlament mają nam zagwarantować trwałość tego systemu. Najistotniejsze instrumenty świadczące o takim kształcie państwa należy uznać:

jeden i jednolity system prawny, tworzony przez Sejm i Senat jako jedyne konstytucyjne organy ustawodawcze; polski system prawny nie przewiduje tworzenia prawa rangi ustawowej przez przedstawicielskie ciała regionalne (tzw. ustawodawstwo delegowane) i tym samym występowania wielu porządków prawnych na terenie państwa,

jednolite zasady organizacji aparatu administracji publicznej, w szczególności za. wprowadzenie pojęcia władzy administracji ogólnej, czyli władzy publicznej, która jest odpowiedzialna na każdym poziomie podziału terytorialnego za realizację interesu ogólnopaństwowego, a więc za sam skutek działania administracji; dotyczy to zwłaszcza odpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek; ustawowe określenie zasad ustrojowych samorządu lokalnego i regionalnego dotyczące zwłaszcza sytemu organów, ich wzajemnych relacji, składu, trybu powoływania, nadzoru; identyczny status prawny wszystkich jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla; ustawowe i jednolite określenie systemu finansowego, w tym zwłaszcza podatkowego; ukształtowanie silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawicielstwa rządu w województwie (czego przejawem jest powierzenie mu władzy administracji ogólnej), posiadającego istotne uprawnienia nadzorcze wobec jednostek samorządu terytorialnego.

Najczęściej, poszczególnym jednostkom administracji publicznej, zadania przydziela się według charakteru tych misji. Kryteria te można jednak podzielić na dwa najważniejsze do których zawsze sięga się w wypadku jakiś wątpliwości co do tego w czyich kompetencjach leży wykonanie danego zadania. I tak pierwsze z nich odwołuje się do tego, kto jest odbiorcą tych zadań, to znaczy kto jest adresatem działań administracji publicznej. Inaczej mówiąc odbiorcami takich usług są: osoby fizyczne, obywatele, mieszkańcy, czy też członkowie pewnej określonej wspólnoty samorządowej, mogą nimi być również konsumenci różnego typu usług, w bardzo szerokim rozumieniu tego słowa. Zatem są to:

- wszyscy członkowie wspólnoty (usługi o charakterze powszechnym  m.in. 	szkolnictwo podstawowe i średnie, podstawowa opieka zdrowotna, działalność 	urzędu stanu cywilnego);

• określony krąg odbiorców (np. działalność polegająca na prowadzeniu szkół wyższych, specjalistycznych placówek służby zdrowia, czy instytucji kultury wyższego rzędu.).

• Jednostki organizacyjne o równym charakterze, w tym w szczególności: podmioty gospodarcze lub jednostki o zbliżonym charakterze (np. zrzeszenia takich podmiotów), -podmioty prawa publicznego, takie jak inne państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy struktury administracji rządowej,

• pozostałe osoby prawne lub podmioty pozbawione tej cechy np. jednostki budżetowe.

  Drugim kryterium które decyduje o mechanizmie podziału zadań pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji publicznej, jest metoda jej działania. Z tego punktu wyróżniamy cztery podstawowe postaci administracji:

  • Administracja świadcząca, wykonująca bądź zapewniająca wykonanie usług materialnych i niematerialnych na rzecz mieszkańców i innych podmiotów, w tym przedsiębiorców, czego przykładem są szeroko rozumiane usługi komunalne (dostawa mediów, komunikacja, oświata, ochrona zdrowia itd.).

• Administracja orzecznicza, opierająca się na wykorzystaniu metody władczej, przejawiającej się w uprawnieniu, przyznawanym na podstawie przepisów prawa materialnego, do wydawania decyzji administracyjnych, których wykonanie zagwarantowane jest przymusem państwowym. Postać ta obejmuje także uprawnienia nadzorcze i kontrolne wykonywane przez służby, inspekcje i straże.

• Tworzenie - w ramach ustawowo przewidzianych upoważnień: przepisów, norm, standardów przewidujących konkretne reguły, czy parametry obowiązujące w poszczególnych zakresach prawa materialnego. Jest to więc działalność w sferze normotwórczej, polegająca na wydawaniu prawa miejscowego. Ostatnia, czwarta postać administracyjna, odwołuje się do nie należycie dotychczas wykorzystywanej metody władczej polegającej na kreowaniu rozwoju cywilizacyjnego i gospodarczego na danym terytorium. Zadania samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej traktuje się osobno jako ich zadania własne. W ten sposób, jeżeli jakieś zadanie ma być wykonane w ten sam sposób w całym państwie, według tych samych reguł i państwo jest gwarantem tych czynności to znaczy, że jest to zadanie z zakresu administracji rządowej. Przykładami są czynności o charakterze inspekcyjno - policyjnym, podejmowane w szczególności przez organy służb, inspekcji i straży. Natomiast jeżeli któryś z tych elementów nie występuje wówcza zadanie takie traktuje się jako zadanie własne samorządu.

  Ustawy które reformowały administrację publiczną, na czele z makro reformą, na nowo określiły zadania i kompetencje w państwie w którym panuje system terytorialny. Utworzony wraz z reformą układ zadań dzielił je na trzy podstawowe segmenty:

• Segment lokalny – obejmujący gminę i powiat;

• Segment regionalny - obejmujący województwo,

• Segment centralny

  Do zadań segmentu lokalnego należy zapewnienie obywatelom, podstawowych, powszechnych usług publicznych. Reforma tworząc jednostki samorządu terytorialnego, dopełniła ten segment władzy publicznej, uzdalniając go tym samym do zapewnienia usług o ponad gminnym znaczeniu czyli np. szkolnictwo średnie. Z kolei najważniejszym celem segmentu regionalnego jest działanie na rzecz cywilizacyjnego rozwoju a zatem czynności na co dzień nazywane polityką regionalną. Ten segment powstał w Polsce dopiero za sprawą makro reformy z 1998 roku a wprowadzony w życie został z pierwszym dniem 1999 roku. Segment Centralny natomiast dba o ogólny interes Polski – suwerenność , bezpieczeństwo – oraz wypracowanie ogólnopaństwowych standardów interesu publicznego i tym podobne.